城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設(shè)步伐的加快，同時(shí)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認(rèn)真研究。

　　一、城市土地所有制變革：

　　產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：

　　（1）沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲宜校?/p>

　?。?）用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn)）將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有；

　?。?）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國有土地轉(zhuǎn)變成國有土地；

　?。?）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。

　　從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。

　　1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。

　　如果說城市土地由私有（個(gè)體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校且粋€(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來是沒有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來表現(xiàn)自己時(shí)，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價(jià)格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的?，F(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，也是國有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，實(shí)行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。

　　按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個(gè)問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。

　　中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實(shí)際上是國家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊型恋氐乃袡?quán)，但誰都沒有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

　　通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長期化。通過嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái)，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。

　　對(duì)原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營行為進(jìn)行有效的遏制?？擅鞔_土地?zé)o償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實(shí)行土地租約制，推動(dòng)城市土地資源的合理配置。

　　二、城市土地管理體制改革：

　　“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個(gè)方面來理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟(jì)制度，它是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度，它是人們?cè)谕恋乩弥行纬傻耐恋仃P(guān)系的法權(quán)體現(xiàn)，它是社會(huì)上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說過，法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟(jì)制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，它決定土地法權(quán)制度；而土地法權(quán)制度對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度具有反映、確認(rèn)、強(qiáng)化、保護(hù)的功能。完整的土地經(jīng)濟(jì)制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國家管理制度。我們所說的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、　　使用權(quán)和管理權(quán)的既相對(duì)獨(dú)立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”，國家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時(shí)還是土地的管理者。

　　這種制度模式，是與高度集中的計(jì)劃體制相適應(yīng)的，對(duì)于當(dāng)時(shí)迅速建立社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的積極作用。然而，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來越明顯地暴露出來。

　?、俪鞘型恋貒宜袡?quán)在經(jīng)濟(jì)上無法實(shí)現(xiàn)。我國法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國家所有，但由于是無償使用城市土地，這種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無從體現(xiàn)。而對(duì)城市土地沒有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個(gè)人，卻可以憑借對(duì)城市土地的實(shí)際占用獲得利益。

　?、诔鞘型恋卣嫉卣叱蔀槭聦?shí)上的所有者。城市土地的無期限使用，使得誰占用了城市土地，誰就成了城市土地的事實(shí)上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　③城市土地的利用效率十分低下。傳統(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地使用者無法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時(shí)由于劃撥土地沒有地價(jià)，也不存在土地市場，亦沒有促進(jìn)土地流動(dòng)和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制，使土地不能流動(dòng)到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費(fèi)大量的城市土地資源。

　?、懿焕诔鞘械慕ㄔO(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應(yīng)求，許多重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)由于土地的無償劃撥，致使國家得不到足夠的建設(shè)資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的發(fā)展，從而限制了城市的發(fā)展。如城市交通越來越擁擠，城市環(huán)境不斷惡化，舊城改造難以進(jìn)行等。

　?、葜L了社會(huì)“分配不公”的不良傾向。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于企業(yè)占有城市土地的優(yōu)劣和數(shù)量不同，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營成果有著很大的影響。那些多占土地、占用好地的企業(yè)，其商品的個(gè)別價(jià)值會(huì)低于該商品的社會(huì)價(jià)值。在城市土地?zé)o償使用的條件下，這些企業(yè)就獲得了一種超額利潤，實(shí)際上這種超額利潤是本該收歸國有的城市土地收益的轉(zhuǎn)化形式，并非企業(yè)經(jīng)營好或投入勞動(dòng)多形成的。如果這部分超額利潤歸企業(yè)所有，則不利于企業(yè)的平等競爭，更不利于企業(yè)改善經(jīng)營管理。同時(shí)也造成了企業(yè)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)利益的不公平，助長了社會(huì)“分配不公”的不良傾向。

　?、拮躺鷮ぷ庑袨楹透瘮‖F(xiàn)象。土地的行政劃撥，需要政府部門的層層審批，那些有門路、能打直達(dá)系的單位或個(gè)人就能夠多得到土地，于是各種尋租活動(dòng)盛行，導(dǎo)致了官僚主義和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。由此可見，改革傳統(tǒng)的城市土地使用制度顯得尤為必要和迫切。

　　我國城市土地使用制度改革的指導(dǎo)原則是，鞏固和完善土地的國家所有制，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與城市建設(shè)和發(fā)展相協(xié)調(diào)、有中國特色的社會(huì)主義城市土地使用制度。總的來說，

　?、賹?shí)行“三權(quán)分離”，即將土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離。國家（中央政府）對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的所有權(quán)，并規(guī)定國家的城市土地所有權(quán)神圣不可侵犯。經(jīng)國家批準(zhǔn)擁有使用權(quán)的單位可以依法擁有土地的使用權(quán)，使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。地方政府（城市政府）代表國家對(duì)城市土地進(jìn)行管理。

　?、诮⑵鸺扔欣诰S護(hù)社會(huì)主義城市土地國有制，又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的新型城市土地使用制度。我國城市土地使用制度的改革，不是要改變城市土地國有制的性質(zhì)，而是要消除舊的傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端。建立有利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市土地資源的合理化配置制度。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，只有這樣才能使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得到有效利用。

　?、劢⑵鹋c社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的城市土地供應(yīng)和流動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理化配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，取得土地使用的最佳效率，必須使城市土地資源的配置符合市場化運(yùn)作要求，使城市土地所有權(quán)與城市土地使用權(quán)相分離，使城市土地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)，從而使市場機(jī)制在城市土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

　　具體來說，可以采取下列形式：

　?、偻恋厥褂脵?quán)出讓。國家以土地所有者身份，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者須向國家繳納土地使用費(fèi)。土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門，會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案。土地使用權(quán)出讓的年限，可根據(jù)不同行業(yè)和經(jīng)營實(shí)際需要來確定，分為40年、50年、70年。土地使用權(quán)期滿后，土地使用者可申請(qǐng)續(xù)期。經(jīng)批準(zhǔn)，重新簽訂合同并在支付土地使用權(quán)出讓金后可繼續(xù)使用。土地使用權(quán)的出讓，可采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。土地使用者若需改變土地使用權(quán)合同中規(guī)定的土地用途時(shí)，應(yīng)當(dāng)征得市、縣人民政府土地管理部門同意，并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。

　　②土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地使用者可以依法將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移，包括出售、交換和贈(zèng)與。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)也隨之轉(zhuǎn)移。土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限，減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓。地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。

　?、弁恋厥褂脵?quán)出租。土地使用者可以作為出租人，依法將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。土地使用權(quán)出租，出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂租賃合同。租賃合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。土地使用權(quán)出租后，出租人必須繼續(xù)履行土地使用權(quán)出讓合同。

　?、芡恋厥褂脵?quán)抵押。土地使用權(quán)可以抵押。土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。這是由房地產(chǎn)實(shí)體不分原則決定的。土地使用權(quán)抵押，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同。抵押合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。抵押人到期未能履行債務(wù)或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照國家法律、法規(guī)和抵押合同規(guī)定處分抵押財(cái)產(chǎn)。處分抵押財(cái)產(chǎn)所得，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。

　　⑤土地使用權(quán)終止。土地使用權(quán)可因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權(quán)出讓合同、土地滅失等原因而終止。土地使用權(quán)期滿，續(xù)期的到續(xù)期期滿，土地使用權(quán)終止。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回，但在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

　　現(xiàn)行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不僅使土地的價(jià)值真正得以實(shí)現(xiàn)，使國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到　　實(shí)現(xiàn)，而且在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，土地資源的配置也日趨合理。但由于傳統(tǒng)體制的慣性作用及改革尚處在初步階段，使舊體制下的諸多歷史遺留問題如土地閑置或浪費(fèi)等問題難以得到徹底解決，同時(shí)還由于改革過程中制度和政策工具的不完善又引發(fā)了一些新的問題，如多頭供地使土地市場失控，閑置和存量土地大并且盤活難，國有土地資產(chǎn)流失造成政府應(yīng)得土地收益減少等。這些問題還都需要通過土地使用制度改革的進(jìn)一步深化來加以解決。

　　三、城市土地市場化建設(shè)：

　　土地儲(chǔ)備與招標(biāo)拍賣如前所述，由于過去長期實(shí)行土地?zé)o償、無期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實(shí)現(xiàn)城市土地一級(jí)市場的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的灰色土地市場，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場價(jià)格信號(hào)失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對(duì)于已經(jīng)納入有償使用的土地供應(yīng)，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價(jià)格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場就成了政府迫切需要解決的一個(gè)問題。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。

　　城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過程。由于是一個(gè)全新的過程因此出現(xiàn)了許多問題需要研究。

　　首先是土地收購過程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。土地儲(chǔ)備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱?，F(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這種補(bǔ)償辦法簡單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購、回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)。給土地收購帶來很大的難度。

　　其次是城市土地儲(chǔ)備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲(chǔ)備工作帶來了較大的難度。在土地儲(chǔ)備過程中，需要在地塊征購、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時(shí)按宗地進(jìn)行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā)；二是影響了土地征購、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時(shí)間進(jìn)度，加大了土地儲(chǔ)備成本，特別是利息負(fù)擔(dān)加重。

　　第三是土地儲(chǔ)備資金的籌集問題。土地儲(chǔ)備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲(chǔ)備資金。因?yàn)椋鞘姓豢赡芡度氪罅康膬?chǔ)備啟動(dòng)資金，而且在儲(chǔ)備開始階段，土地儲(chǔ)備中心只有進(jìn)入儲(chǔ)備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲(chǔ)備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲(chǔ)備制度建立初期，土地儲(chǔ)備中心不敢也沒有能力去儲(chǔ)備大量的土地，儲(chǔ)備成本也會(huì)因?yàn)槔⒇?fù)擔(dān)而提高。

　　第四是土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的協(xié)同作用問題。目前我國的城市土地儲(chǔ)備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要，住宅價(jià)格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的制定、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、合理的儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備周期、土地供應(yīng)計(jì)劃的制定、擴(kuò)大資金籌集的范圍和方式、合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。我們認(rèn)為實(shí)施土地收購儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在整個(gè)運(yùn)作過程中，必須得到土地、計(jì)劃、規(guī)劃、城建、財(cái)政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關(guān)系到土地的運(yùn)作成本。在實(shí)際操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本，嚴(yán)重影響城市土地的市場交易秩序與健康發(fā)展。同時(shí)，由于沒有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備中心沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和手段，造成了機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟(jì)。

　　對(duì)此，有關(guān)專家呼吁，我國各地地產(chǎn)的情況千差萬別，不應(yīng)搞一刀切。政府對(duì)土地一級(jí)市場實(shí)行壟斷而對(duì)房地產(chǎn)市場實(shí)行宏觀調(diào)控下的市場調(diào)節(jié)。具體來說主要是借鑒的國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國城市土地儲(chǔ)備機(jī)制：

　　一是建立起以土地銀行為主體的資金運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮土地銀行在土地收購中的積極作用。歐洲是土地銀行的發(fā)源地。自20世紀(jì)初，歐美一些國家相繼建立了土地銀行。不同國家建立土地銀行的原因和目標(biāo)不盡相同，但土地銀行卻有著共同的運(yùn)行機(jī)制。土地銀行的運(yùn)行大都包括土地收購（征購）、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。

　　（1）土地收購（征購）。市政當(dāng)局先于開發(fā)商從分散的土地所有者（或使用者）手中購買土地，從而擁有大量市政待開發(fā)的土地。籌集購買土地資金是征購?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。不同國家的城市都有各自的方式來解決這個(gè)問題。如斯德哥爾摩市政府是通過如下融資渠道來支付土地的征購費(fèi)用的：一是政府拿出稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來自國家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國家銀行發(fā)行的公債。此外，還利用土地銀行租出和售出的土地收入來征購部分新的土地。

　?。?）土地儲(chǔ)備。政府從土地所有者（或使用者）手中購得土地后，并不是立即出讓，通常需要儲(chǔ)備一段時(shí)間。在一定時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中，小部分已經(jīng)進(jìn)行前期開發(fā)的土地，大部分尚未詳細(xì)規(guī)劃好的土地需要儲(chǔ)備起來以備未來之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在數(shù)量上保持一定的比率。對(duì)于那些已經(jīng)規(guī)劃好準(zhǔn)備投入市場的土地，政府一般是先行實(shí)施土地整理或搞好前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道、建設(shè)好供水、排污等公共市政實(shí)施，甚至包括公園和綠地，然后再將這些土地出租和出售。

　?。?）土地出讓。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是土地出讓。根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開發(fā)的土地，分期分批地推向市場。土地出讓一般采取出租和出售兩種方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和69%.之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤售出；另一方面，因?yàn)榉课菟姓卟槐卦谕恋厣献鬟^多的投資即可獲得土地使用權(quán)。土地出租的期限依用地性質(zhì)的不同而不同，有時(shí)還采用年租或短租。

　　二是建立土地儲(chǔ)備的市場化運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范我國城市土地儲(chǔ)備行為。從總體上講，土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制必須符合市場化操作的原則。這里主要就土地儲(chǔ)備機(jī)制的動(dòng)作主體、運(yùn)行環(huán)節(jié)以及土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制模式的建立與優(yōu)化等方面進(jìn)行探討。

　?。?）強(qiáng)化政府對(duì)城市土地一級(jí)市場的壟斷行為。城市土地一級(jí)市場指城市土地所有者將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與城市土地使用者而形成的市場，反映的是土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系。我國城市土地歸國家所有，政府是城市土地一級(jí)市場唯一的壟斷者，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是政府的職能部門，負(fù)責(zé)土地一級(jí)市場的運(yùn)作，真正做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”。改變以往以土地?fù)Q建設(shè)、資金的小范圍平衡的做法，形成全市區(qū)大范圍先平衡、后贏余的格局。其具體操作思路是：依據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，制定城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃；通過土地征用、回收、購買等方式完成土地儲(chǔ)備計(jì)劃；對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行平整開發(fā)使土地“熟化”；制定城市的土地供應(yīng)計(jì)劃，以供給調(diào)節(jié)需求；在土地管理部門的配合下，采取劃撥、出讓方式向土地市場供應(yīng)土地。

　　（2）建立和完善土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作主體。建立土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，首先必須明確其運(yùn)行主體的性質(zhì)及職能?？梢钥紤]成立土地儲(chǔ)備與開發(fā)公司這類中介機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有土地的委托經(jīng)營。政府授權(quán)國有土地收購儲(chǔ)備運(yùn)作的土地儲(chǔ)備與開發(fā)公司應(yīng)是一個(gè)雙重性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，一方面嚴(yán)格執(zhí)行政府儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃；同時(shí)又必須借助市場來實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，以促進(jìn)土地市場的健康高效運(yùn)行。土地儲(chǔ)備與開發(fā)公司的主要職能包括：接受政府委托，實(shí)施統(tǒng)一的收購與出讓計(jì)劃，進(jìn)行儲(chǔ)備土地的開發(fā)與管理，實(shí)現(xiàn)國有土地的經(jīng)營增值．

　?。?）完善土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行模式。土地儲(chǔ)備機(jī)制實(shí)際上是法律規(guī)范下土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機(jī)制。即由政府授權(quán)的中介機(jī)構(gòu)通過購買行為，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，然后組織進(jìn)行土地開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓睾?，再根?jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求或土地供應(yīng)計(jì)劃，以有計(jì)劃出讓、轉(zhuǎn)讓、年租等方式將土地投入市場。與國外土地銀行運(yùn)行機(jī)制大體相同，我國土地儲(chǔ)備機(jī)制也應(yīng)由土地收購、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。

　　三是建立城市土地儲(chǔ)備基金，保證城市土地收購儲(chǔ)備的巨額資金支持。當(dāng)前我國城市土地儲(chǔ)備基金可能利用的資金來源有：

　?。?）政府撥款。從目前各個(gè)試點(diǎn)城市政府來看一般都劃撥一定數(shù)量的款項(xiàng)作為啟動(dòng)資金。

　　（2）政府貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，必然帶來較為可觀的運(yùn)行收入。因而，用于土地儲(chǔ)備的政府貸款可以說是一種低風(fēng)險(xiǎn)甚至是無風(fēng)險(xiǎn)貸款。在初期啟動(dòng)階段，政府完全可以用貸款方式建立土地儲(chǔ)備基金。

　　（3）政府預(yù)劃撥部分城市土地。這相當(dāng)于政府以土地資產(chǎn)實(shí)物的形式投入到城市土地儲(chǔ)備基金之中。

　?。?）土地收益。城市土地使用制度改革已實(shí)施多年，土地有償使用制度的引入，已經(jīng)為政府積累了一筆可觀的土地收益，這些收益一部分已用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，剩余部分可列入土地儲(chǔ)備基金。

　　（5）土地儲(chǔ)備收益。土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作一段時(shí)期后，將會(huì)產(chǎn)生儲(chǔ)備收益，這些收益也可列入土地儲(chǔ)備基金，滾動(dòng)使用。

　?。?）土地債券。由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)行土地債券。土地債券通過土地儲(chǔ)備收益來還本付息。

　?。?）其他資金。包括各種公共基金、社會(huì)基金，如各種保險(xiǎn)基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等等。我們認(rèn)為，可以由政府委托專門的機(jī)構(gòu)（如土地儲(chǔ)備與開發(fā)公司）來實(shí)際運(yùn)作土地儲(chǔ)備基金。作為土地基金運(yùn)作主體，其職能是受政府委托，承擔(dān)土地征用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃和回收以及存量土地的收購，組織土地供應(yīng)、土地開發(fā)整理和土地資產(chǎn)的管理等公共事務(wù)工作。運(yùn)作土地基金，既要接受政府計(jì)劃指導(dǎo)，又要按照市場機(jī)制進(jìn)行高效運(yùn)作，確保國有土地資產(chǎn)收益的最大化。

　　四是建立和完善城市土地儲(chǔ)備制度的法律保障體系，。關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的法律建設(shè)，可以借鑒國外賦予政府土地優(yōu)先購買權(quán)的作法，根據(jù)我國土地基本制度，從根本上解決建立城市土地儲(chǔ)備制度的法律保障問題。編制城市土地儲(chǔ)備實(shí)施細(xì)則應(yīng)以現(xiàn)行法律為依據(jù)，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；可以收回國有土地使用權(quán)并對(duì)前兩項(xiàng)的土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。依據(jù)此法，結(jié)合實(shí)際情況，編制土地儲(chǔ)備實(shí)施細(xì)則，具體包括：土地儲(chǔ)備的范圍、征購補(bǔ)償項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、土地權(quán)利人享有的權(quán)利和義務(wù)、土地資源配置原則、土地入市用途與價(jià)格的跟蹤管理等。

　　關(guān)于土地招標(biāo)與拍賣，主要是依據(jù)2002年7月1日起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，結(jié)合招標(biāo)與拍賣的特點(diǎn)，制定出國有土地使用權(quán)出讓應(yīng)遵循的基本原則：

　　（1）公開原則。一是發(fā)布公告。招標(biāo)人、拍賣人、掛牌人舉行出讓國有土地使用權(quán)活動(dòng)，必須在法律規(guī)定的時(shí)期內(nèi)，以廣告媒體或其他法律、法規(guī)允許的形式，提前公開發(fā)布招標(biāo)、拍賣、掛牌公告。主辦者必須公開舉辦招標(biāo)會(huì)、拍賣會(huì)和掛牌，允許所有具備資格的參與者以公開競價(jià)方式，并依照規(guī)定的原則成交。二是標(biāo)的公開。三是參與者資格公開。主辦者應(yīng)當(dāng)公布哪些民事主體可以參加，必須公開說明參與者應(yīng)具備哪些資格。

　　（2）公平原則。凡具備相應(yīng)的民事行為能力并符合參加三項(xiàng)活動(dòng)資格的民事主體，三項(xiàng)活動(dòng)的主辦者不得以法律、法規(guī)規(guī)定以外的其他理由拒絕參與者的參與申請(qǐng)，妨礙參與公平競爭。三項(xiàng)活動(dòng)的競標(biāo)者、競買者無上、下級(jí)之分，無法人、社團(tuán)、公民等身份之別，三項(xiàng)活動(dòng)對(duì)每一競標(biāo)者、競買人的平等競爭資格予以平等保護(hù)。三項(xiàng)活動(dòng)交易中強(qiáng)行要求成交以及妨礙、影響其他競投者、競買者自由競爭的行為，均違反公平原則。

　?。?）公正原則。三項(xiàng)活動(dòng)的主辦人及其工作人員不得以競標(biāo)人、競買人的身份參加本機(jī)構(gòu)舉辦的三項(xiàng)活動(dòng)，也不得委托他人代為競標(biāo)、競買。三項(xiàng)活動(dòng)的主辦人不得有不公正對(duì)待競標(biāo)人、競買人的行為。在三項(xiàng)活動(dòng)中，主辦人不得有歧視競標(biāo)人、競買人、故意誤導(dǎo)競標(biāo)人、競買人使其無法成交或超高價(jià)成交的行為，更不允許對(duì)競標(biāo)人、競買人有欺詐、舞弊、私下交易等侵犯競標(biāo)人、競買人民事權(quán)利的行為。上述情形如有發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)、拍賣、掛牌無效。

　　（4）誠實(shí)信用原則。三項(xiàng)活動(dòng)的各參與方應(yīng)自覺履行相關(guān)合同、成交確認(rèn)書所確定的各自的義務(wù)，以確保三項(xiàng)活動(dòng)的順利進(jìn)行。在三項(xiàng)活動(dòng)中，各當(dāng)事人意愿表示及行為應(yīng)真實(shí)、善意和誠實(shí)。委托人不得有意隱瞞標(biāo)的瑕疵，招標(biāo)拍賣掛牌不得做虛假廣告、虛假說明，不得以假充真、以次充好；競投人、競買人不得對(duì)自己的應(yīng)價(jià)、報(bào)價(jià)反悔；中標(biāo)人、買受人、競得人成交后不得不付款。

　　國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣工作具有政策性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要保證招標(biāo)、拍賣工作取得理想的效果，必須進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備和組織策劃，各地多年實(shí)踐表明，在土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣的組織過程中，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下工作：

　　（1）成立城市土地招標(biāo)拍賣領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政策把握和部門協(xié)調(diào)。土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作涉及土地、規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)等相關(guān)部門。因此，土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)應(yīng)協(xié)調(diào)好土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣過程中相關(guān)部門的業(yè)務(wù)關(guān)系，調(diào)動(dòng)所有相關(guān)部門的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，主動(dòng)配合土地招標(biāo)、拍賣的順利完成。招標(biāo)、拍賣地塊的計(jì)劃立項(xiàng)宜切塊下達(dá)，由計(jì)劃部門根據(jù)年度土地開發(fā)及供應(yīng)計(jì)劃中土地招標(biāo)、拍賣供應(yīng)面積，切塊下達(dá)給土地管理部門，土地招標(biāo)中標(biāo)人、拍賣競標(biāo)人不必再重新申請(qǐng)計(jì)劃立項(xiàng)。

　?。?）注重前期開發(fā)，堅(jiān)持凈地招標(biāo)、拍賣。國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣是一種市場行為，要想取得成功，必須得到市場各方的認(rèn)可，各地的實(shí)踐表明，堅(jiān)持凈地出讓是增加土地招標(biāo)、拍賣活動(dòng)吸引力的有效舉措。對(duì)于開發(fā)商而言，最關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)回報(bào)，最擔(dān)心的則往往是土地的產(chǎn)權(quán)、債權(quán)不清，拆遷、配套設(shè)施建設(shè)難以開展。而前期開發(fā)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系是政府的優(yōu)勢。因此，在慎重選擇地塊的基礎(chǔ)上，應(yīng)加大前期開發(fā)力度，由政府出面明確土地產(chǎn)權(quán)、債權(quán)，組織對(duì)招標(biāo)拍賣地塊的征地、拆遷賠償安置和前期土地開發(fā)，保證水、電、路接口等，使地塊真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清、債權(quán)清，使招標(biāo)中標(biāo)人和拍賣競得人簽訂土地出讓合同后立即可以開工，這對(duì)招標(biāo)拍賣的成功至關(guān)重要。

　?。?）提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，選好招標(biāo)拍賣主持人。國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，要組織好這兩項(xiàng)工作，必須要有專業(yè)人[才。在招標(biāo)、拍賣活動(dòng)中，整個(gè)招標(biāo)、拍賣過程都是在招標(biāo)、拍賣主持人的主持下進(jìn)行的，招標(biāo)、拍賣主持人的表現(xiàn)直接影響著招標(biāo)拍賣結(jié)果。因此，對(duì)招標(biāo)、拍賣主持人的選擇非常重要。要完成好土地招標(biāo)、拍賣會(huì)的主持工作，首先要具備招標(biāo)、拍賣主持人的一般要求，熟悉有關(guān)程序和通行做法，思維敏捷，表達(dá)能力強(qiáng)，善于把握投標(biāo)者、競買者心理，調(diào)動(dòng)投標(biāo)者、競買者情緒，創(chuàng)造會(huì)場氣氛，同時(shí)，還要熟悉招標(biāo)、拍賣地塊的有關(guān)情況及土地管理相關(guān)知識(shí)，掌握土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣的特點(diǎn)。如果由土地部門的人員主持招標(biāo)、拍賣，則必須掌握招標(biāo)、拍賣常識(shí)及招標(biāo)、拍賣主持技巧，取得國有土地招標(biāo)、拍賣崗位證書；如果聘請(qǐng)注冊(cè)拍賣師主槌，則要掌握土地管理相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，取得相應(yīng)的國有土地拍賣資格證書。另外，可以通過參加培訓(xùn)，觀摩招標(biāo)、拍賣會(huì)，組織模擬演練等方式，提高主持人水平。

　　（4）加強(qiáng)規(guī)范管理，堅(jiān)持依法行政。要體現(xiàn)招標(biāo)、拍賣活動(dòng)公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，就要求整個(gè)國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣組織工作必須加強(qiáng)規(guī)范管理，堅(jiān)持依法行政。在有關(guān)文本、合同的編制以及整個(gè)組織程序、操作過程中，都要非常嚴(yán)謹(jǐn)、考慮到各種可能的情況，做到各項(xiàng)工作有依據(jù)、有規(guī)范，否則，一旦引起糾紛，就相當(dāng)被動(dòng)。

　　四、城市土地經(jīng)營：

　　政府宏觀管理與市場規(guī)范運(yùn)作土地是全社會(huì)的共同資源和財(cái)富。土地經(jīng)營與資本經(jīng)營具有同等重要的地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，一方面是土地所有權(quán)歸國家或集體，沒有土地公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，只要是公有制單位均可以無償占有；另一方面是經(jīng)濟(jì)體制屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地是生產(chǎn)資料，而不是商品，不能進(jìn)行交換，更不能進(jìn)行經(jīng)營。造成了土地資源和國家財(cái)富的流失與浪費(fèi)。

　　近年來，雖然實(shí)行了土地的有償使用，但是由誰來使用？又成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。有人利用手中的權(quán)力，通過合法手續(xù)或非法渠道，謀取暴利。有人通過城市土地經(jīng)營成為新的爆發(fā)戶。城市土地經(jīng)營權(quán)放開之后，出現(xiàn)了一系列問題，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。有關(guān)專家指出：在經(jīng)營城市土地的過程中，必須維護(hù)最廣大人民群眾的用地權(quán)益，不能放棄合理的供地政策對(duì)房地產(chǎn)市場的影響作用，聽任房價(jià)尤其是住宅價(jià)格攀升過快；不能因?yàn)樯贁?shù)人的利益和消費(fèi)，過多占用土地資源建別墅、建豪宅；更不能使名山風(fēng)景區(qū)成為個(gè)別人占有的財(cái)產(chǎn)和后花園。經(jīng)營城市土地的目標(biāo)不是片面地?cái)U(kuò)大土地供應(yīng)、以地生財(cái)，更不是不受節(jié)制地搞房地產(chǎn)、“形象工程”和重復(fù)建設(shè)，而是要合理地利用土地資源，充分發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此，必須增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。

　　一要充分發(fā)揮政府的行政管理和宏觀調(diào)控作用，嚴(yán)格控制土地供給總量。國土資源部是國有土地的產(chǎn)權(quán)代表，土地應(yīng)由國家管理，并且實(shí)行城鄉(xiāng)地政一體化的管理體制。在土地管理中，充分發(fā)揮政府的行政管理和宏觀調(diào)控作用，完善土地供應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格控制農(nóng)地非農(nóng)化。通過制訂良好的城市規(guī)劃、計(jì)劃方案，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，將已有存量土地盤活，增加土地經(jīng)濟(jì)供給。疏通供給渠道，徹底搞活土地市場，避免一方面土地使用效益低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，另一方面又大量征地，使耕地良田急劇減少。政府控制好土地供給絕對(duì)量這個(gè)“水龍頭”，以供給引導(dǎo)需求，使用地者不斷挖掘現(xiàn)有土地的利用潛力，提高單位面積土地的地租支付能力，避免征用大量農(nóng)地進(jìn)入一級(jí)市場而產(chǎn)生的地價(jià)波動(dòng)。

　　二要完善土地市場的運(yùn)行機(jī)制。解決了土地供給的絕對(duì)數(shù)量問題后，政府應(yīng)在城市土地市場上做文章，使政府成為土地市場的宏觀控制者，使市場機(jī)制成為土地資產(chǎn)高效率配置的主要機(jī)制，在遵循法律規(guī)定和明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，以有效的制度安排實(shí)現(xiàn)一級(jí)市場和二級(jí)市場的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。第一，將農(nóng)地征用制改為征購制，即流入城市土地一級(jí)市場的農(nóng)地，應(yīng)由政府按市場價(jià)格向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購買；對(duì)國有企業(yè)的存量土地（主要是無償或低價(jià)劃撥的土地）收取完全市場價(jià)格的等量使用費(fèi)，推動(dòng)其進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，從而避免閑置和浪費(fèi)。第二，將土地資產(chǎn)進(jìn)行合理定價(jià)，并計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)預(yù)算，進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，避免土地資產(chǎn)無形損失。第三，杜絕隱性交易，具體措施：一是制度創(chuàng)新，降低交易費(fèi)用使其進(jìn)入公開市場；二是加大隱性交易壓力，人為增加其交易費(fèi)用，將其逐出隱性市場，一拉一推，土地交易者在公開市場交易成本與隱性市場交易成本差距不大時(shí)，就可能進(jìn)入公開市場而接受政府規(guī)則的安排，從而保證土地市場的有序競爭。

　　三要建立合理的土地收益分配機(jī)制。地價(jià)問題在本質(zhì)上是由利益驅(qū)動(dòng)的，唯有建立合理的土地收益分配機(jī)制，才能保證合理地價(jià)的實(shí)現(xiàn)。在土地收益分配上，要確定政府的市場角色，其功能應(yīng)定位如何使城市土地資源最大效率配置，從而使土地總收益和國民收入達(dá)到最大。總的來說，政府應(yīng)解決如下問題：首先，政府作為一個(gè)整體，如何同土地使用者分配土地收益；其次，政府以何種形式取得土地收益；再次，政府得自土地的收益如何在各級(jí)政府間分配。具體而言，第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)，明確土地持有者的權(quán)益代表身份，使之以合法手段分配正當(dāng)收益；第二，理順各級(jí)政府、各行業(yè)之間的收益分配關(guān)系，在部門之間、各級(jí)政府之間確定一個(gè)合理的分配比例；第三，明晰土地租稅費(fèi)體系，確認(rèn)各項(xiàng)費(fèi)用的理論來源，做到明租、正稅、少費(fèi)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督。在今后的稅制改革中，減少對(duì)用地者的各種不正當(dāng)攤派，從而為土地租、稅的征收留下空間，進(jìn)而為規(guī)范地價(jià)提供依據(jù)。

　　四要健全法制，規(guī)范城市土地市場秩序。加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范各級(jí)政府和各土地市場主體的土地交易行為，營造規(guī)范有序的土地市場環(huán)境，做到“有法可依，有制可循”。首先，依法對(duì)越權(quán)批地、違法占地和違法用地、亂搞開發(fā)區(qū)和隨意圈地的行為，進(jìn)行嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決制止?fàn)奚鼑液蛷V大農(nóng)民的利益，低價(jià)賣地的行為；其次，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，打擊違法的黑市交易，促使其進(jìn)入公開市場進(jìn)行交易，從而避免投機(jī)、人為炒作等抬高土地價(jià)格的現(xiàn)象；第三，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現(xiàn)象，使市場主體具有同等的土地使用成本和土地交易成本，最終使同樣質(zhì)量的土地具有相同的市場交易價(jià)格。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、郭鴻懋  江曼琦：《城市空間經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 2002年版

　　2、沈耀泉： 《現(xiàn)代城市管理》，中國輕工業(yè)出版社2002年版

　　3、王小映 ：《開通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場勢在必行》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年2月18日

　　4、《政府要掌握土地調(diào)控權(quán)——揚(yáng)州市土地收購儲(chǔ)備的運(yùn)作思路》，《中國國土資源報(bào)》2003年1月31日

　　5、劉樹林 馬曉峰： 《怎樣搞好土地收購儲(chǔ)備》，《中國地產(chǎn)》2002年10月第788版第A4期

　　6、《土地儲(chǔ)備制度是把雙刃劍—中國人民大學(xué)博士生導(dǎo)師周珂教授訪談》，《中國地產(chǎn)》2002年10月第788版第A2期

　　7、楊繼瑞 朱仁友：《建立城市土地儲(chǔ)備制度的探討》，《管理世界》2002第3期

　　8、王秀蘭 董捷 ：《論城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作機(jī)制》，《理論與實(shí)踐》2001第1期

　　9、伊利[美]等：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理 》商務(wù)印書館1982年版

　　10、威廉。配第 ：《政治算術(shù)》 商務(wù)印書館1978年版

　　11、王小魯?shù)龋?《優(yōu)化城市規(guī)模，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999第9期

　　12、畢寶德主編： 《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版

　　13、魏淑英等：《完善土地登記制度的思考》，《中國土地》2001（12）

　　14、王靜等：《全國資源與生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)想》，《中國土地科學(xué)》2002第5期

　　15、姜棟：《城市土地價(jià)格調(diào)查與地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)》《中國土地科學(xué)》2002第3期