關(guān)于我國開征社會保障稅的分析

來源: 編輯： 2006/05/10 17:21:13　　字體：大小

　　一、我國開征社會保障稅的緊迫性

　　社會保障稅（Social Security tax）是用于籌集社會保障體系所需資金的一種稅收或稅收形式的繳款。通過征收社會保障稅，政府可以為社會保險制度籌集充足的資金，對老年人、失業(yè)者、疾病患者和其他低收入階層提供生活和醫(yī)療保障。

　　我國社會保障制度中目前存在的最突出問題是，社會保障開支增長迅速，社會保障基金來源不足，社會保障面臨收不抵支而可能難以為繼的危險。從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會經(jīng)濟問題；從中期看，要減輕計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟帶來的巨大社會震動；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢波動適時調(diào)整各有關(guān)項目的收支水平，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這三個問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問題，又完善制度和機制，以利于長遠發(fā)展，是決策的難點與關(guān)鍵。

　?。ㄒ唬┥罨母锖徒?jīng)濟的全球化，要求加快開征社會保障稅

　　就我國改革的可持續(xù)性而言，必須解決生活救濟和再就業(yè)安置的問題。而解決這兩個問題，就需要建立健全強大的社會保障體制。在這樣的時代背景下，當(dāng)我們選擇了市場經(jīng)濟并通過加入WTO來融入國際經(jīng)濟主流體系時，也就選擇了自由競爭并需要接受相關(guān)規(guī)則的約束。在中國從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的進程中，社會保障制度也處于整體轉(zhuǎn)型階段?，F(xiàn)行社會保障制度的不健全、欠規(guī)范，意味著該領(lǐng)域受WTO的影響不僅是直接的，而且是全面而復(fù)雜的。比如，企業(yè)負擔(dān)不平等直接損害著市場競爭環(huán)境，增加著社會保障改革的成本。以2000年為例，[1]全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員年末數(shù)為21274萬人，當(dāng)年參加基本養(yǎng)老保險的職工為10448萬人，參加失業(yè)保險的職工為10408.4萬人，參加醫(yī)療保險的職工為4332萬人，參加工傷保險的職工為4350萬人，參加生育保險的職工為3002萬人，分別占從業(yè)人數(shù)的49.1%、48.93%、20.36%、20.45%、14.11%.隱藏在這一組數(shù)后面的信息，即是部分企業(yè)參加了社會保險的一項或多項，部分企業(yè)根本未參加社會保險。按照目前的標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險繳費率（相當(dāng)于企業(yè)工資總額之比率）平均為22%、失業(yè)保險費率為2%、醫(yī)療保險費率為6%，上述項目合計，則企業(yè)需要繳納相當(dāng)于工資總額30%的社會保險費，如果再加上職工個人繳納的份額，還將提高10個百分點；而未被社會保險覆蓋的企業(yè)卻可以不承擔(dān)任何社會保險費的義務(wù)。這種現(xiàn)狀的直接后果，一方面是企業(yè)因承擔(dān)著社會保險繳費義務(wù)的不平等而造成企業(yè)人工成本結(jié)構(gòu)的巨大差異，進而直接損害著企業(yè)的公平競爭。

　?。ǘ┒蛇^人口老齡化高峰，要求加快開征社會保障稅

　　人口老齡化進程加快，離退休人員數(shù)量劇增，帶來全國福利保險費總額劇增，2001年達到4000億元，與1990年的938億元相比，年均增長17%，遠遠超過同期GDP增長率。[2]我國人口老齡化的特點是基數(shù)大、速度快、底子薄、負擔(dān)重。具體來說，一是老齡化速度快于世界老齡化速度。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測[3]，1999年～2020年世界老齡人口平均年增速為2.5%，而我國65歲老齡人口從1990年的6310萬人增至2000年的8810萬人，近10年年均增長3.4%，預(yù)測到2020年年均仍增長3.4%，快于同期世界老齡化2.5%的增速。發(fā)達國家老齡化進程長達幾十年至100年，而我國只用二三十年就達到了老齡化的比例。二是老齡化速度快于經(jīng)濟發(fā)展速度。由于老齡化的加速，老年撫養(yǎng)比由1964年的6.4%上升到2000年的10%，城鎮(zhèn)離退休人員由1978年的314萬人增至2000年的3876萬人，增長了11.3倍，與在崗職工之比由1978年的1：3.1降為1：2.9，離退休金由1978年的17.3億元增至2694億元，增長了155倍，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例由0.5%上升至3%.在全球72個人口老齡化國家中，人均GNP達1萬美元的占36%，1萬至3千美元的占28%，而我國在2000年只有855美元[4].醫(yī)療保險也直接受到人口老齡化的影響。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計信息中心關(guān)于《中國健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對經(jīng)濟社會的影響》[5]報告提出，即便是按1998年的醫(yī)療實際費用支出計算，人口老齡化帶來的醫(yī)療需求量負擔(dān)到2025年將增加47%，如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費用按GDP年增長率同比增長，我國醫(yī)療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上，占當(dāng)年GDP的12%左右。

　?。ㄈ┍３稚鐣拈L期穩(wěn)定，要求加快開征社會保障稅

　　2000-2002年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口從1030萬人增加到2000萬人，登記失業(yè)率從3.1%提高到4.25%.調(diào)查失業(yè)率遠不止于此，根據(jù)國務(wù)院政策研究中心提供的數(shù)字，今后10年我國的城鎮(zhèn)失業(yè)率將達到10%以上，失業(yè)人口在2000萬人左右。未來5-10年，全國每年將新增就業(yè)人口1000萬人，加上1.5億農(nóng)村剩余勞動力，這將給我國就業(yè)環(huán)境帶來巨大壓力[6].這導(dǎo)致的一個直接后果是誘導(dǎo)著人們福利價值觀念的不當(dāng)選擇，最終激化社會成員之間的沖突，形成個人風(fēng)險——群體風(fēng)險——群體要求及相應(yīng)行動——社會動蕩的鏈條。

　?。ㄋ模┛朔壳拔覈鐣Ｕ匣I資和管理中存在的“范圍小、層次低、差異大、管理亂、收繳難”問題，要求加快開征社會保障稅

　　1.“范圍小”即社會保障的實施范圍小，覆蓋面狹窄。我國真正能享受到社會保障的人只是國家機關(guān)工作人員、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)大集體企業(yè)職工，這部分人員占社會成員的一小部分。三資企業(yè)、私營企業(yè)和小集體企業(yè)職工及個體經(jīng)營者多數(shù)并沒有參加。特別是占全國總?cè)丝?0%以上的農(nóng)民，目前仍基本上被摒棄于國家的社會保障體系之外，全部的保障依賴于家庭和土地。

　　2.“層次低”即統(tǒng)籌層次低，社會化管理和服務(wù)程度低。目前，在我國除了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險外，其它社會保險項目仍然停留在試點階段，沒有全面實行社會統(tǒng)籌。即使是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險統(tǒng)籌，除少數(shù)省市以外，大部分地區(qū)仍停留在市縣級統(tǒng)籌階段。社會保險的社會化管理和服務(wù)也進展較慢，還有許多事務(wù)性的工作基本上仍由企業(yè)承擔(dān)。

　　3.“管理亂”即社會保障資金管理混亂。一是部門分割，導(dǎo)致管理效率低下，管理成本高昂。具體來講，勞動部門負責(zé)城鎮(zhèn)國有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險；民政部門負責(zé)農(nóng)村社會救濟；人事部門負責(zé)行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險；衛(wèi)生部門負責(zé)醫(yī)療保險；保險公司負責(zé)城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險；各級工會特別是基層工會，承擔(dān)了相當(dāng)一部分職工福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。這種各自為政，分散管理的體制導(dǎo)致機構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂。二是社會保障基金運營未引入市場機制，存在挪用、擠占甚至浪費現(xiàn)象，制約其提升社會效率作用的發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，1998年，勞動和社會保障部對全國養(yǎng)老和失業(yè)保險基金擠占挪用和其它違紀(jì)情況進行檢查，初步核定1996年至1998年3月各地違規(guī)動用基金173.98億元。[7].

　　4.“差異大”。首先，繳費水平、待遇標(biāo)準(zhǔn)和范圍差異大。社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規(guī)范，缺乏法律保障，未形成全國統(tǒng)一的制度。以基本養(yǎng)老保險為例，2001年，企業(yè)承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險繳費率在新興工業(yè)城市的深圳僅為6%，在持續(xù)發(fā)展中的北京為19%，而在老工業(yè)基地的武漢卻高達24%，高低之間相差18個百分點。從山東來看，各地也不相同，濟南為22.1%，威海為17.9%，臨沂為19.1%.[8]僅此一項即對當(dāng)?shù)氐某杀窘Y(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。其次，在已享受社會保障的人群中，由于保障資金來源不一，其享受的待遇還存在很大差異。

　　5.“收繳難”。首先，法制缺乏，剛性不足，收繳困難。社會保障稅的征繳不適用全國人大頒布的《中華人民共和國稅收征收管理法》，稅務(wù)機關(guān)不能使用《稅收征管法》這一強大的法律武器?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》屬于行政法規(guī)，其法律效力自然低于法律，且其規(guī)定難免失之寬泛。據(jù)勞動與社會保障部的統(tǒng)計表明，截止到2001年底，全國企業(yè)累計欠費395.39億元，其中欠費千萬元以上的企業(yè)207個，欠繳百萬元以上的企業(yè)有4900多家，最多的欠繳上億元。由于欠繳嚴(yán)重而導(dǎo)致收繳率下降：1992年、1993年、1998年、1999年養(yǎng)老保險的全國收繳率分別是96.3%、92.4%、89%和90%[9].從清理欠費情況來看，截至2001年6月底，全國清理收回企業(yè)欠費55.37億元，僅占年初累計欠費的15.12%，占當(dāng)年清欠任務(wù)（130億元）的42.59%，而同期累計欠費凈增額達23.26億元[10].其次，對于統(tǒng)籌繳費，在狹隘的部門利益驅(qū)動下，一部分企業(yè)拒繳、滯繳和逃繳。一些經(jīng)營效益好的行業(yè)和企業(yè)將部門單位利益置于國家和社會利益之上，錯誤地認為社會統(tǒng)籌是搞“變相平調(diào)”，紛紛要求獨立“自?！?，千方百計地逃避繳費的責(zé)任。

　　二、開征社會保障稅的可行性分析

　?。ㄒ唬┥鐣h(huán)境成熟

　　近年來，我國不斷加強社會保障體系建設(shè)，截止2002年6月底[11]，全國參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的職工10567萬，參保離退休人員3418萬，實行養(yǎng)老金社會發(fā)放的企業(yè)和事業(yè)單位離退休人員3241萬，社會化發(fā)放率達99.2%；參加事業(yè)保險人員10095萬，2002年上半年月平均領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)達348萬；全國1930.8萬城市困難居民得到基本生活保障。社會保障體系的不斷完善，人們對社會保障的認同感逐步增強。據(jù)國家勞動和社會保障部[12]2002年的一項調(diào)查顯示，93.8%的被調(diào)查人關(guān)心社會保障問題，88.5%的被調(diào)查人希望國家加大社會保障力度。從中可以看出，越來越多的人認識到，只有現(xiàn)在繳納了社會保障金，將來才能享受到社會保障福利。同時，“社會保險費”改為“社會保障稅”后，征收具有強制性，管理具有規(guī)范性，稅款具有專項返還性，能夠保證所有納稅人從中受益，易為廣大群眾所接受。

　　（二）稅源基礎(chǔ)基本具備

　　經(jīng)過20多年的改革開放，我國國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，經(jīng)濟貨幣化程度不斷加深，國民收入分配格局向個人傾斜，私人收入積累也有了一定規(guī)模，工薪階層已具備了一定的納稅能力。同時，國有企業(yè)具備了一定的納稅能力。另外，私營企業(yè)、個體工商戶發(fā)展前景廣闊，它們愿意也有能力負擔(dān)社會保障稅。據(jù)世界銀行統(tǒng)計[13]，2000年我國國內(nèi)儲蓄率43%，世界總計為23%，其中低收入國家（中國和印度除外）為17%，中等收入和高收入國家為22%.

　　（三）開征社會保障稅符合稅收效率原則

　　稅收效率指的是稅收必須在稅務(wù)行政、資源利用和經(jīng)濟運轉(zhuǎn)三方面盡可能地講求效率。即稅收效率的含義包括三個方面：規(guī)模效率、經(jīng)濟效率和行政效率。從開征社會保障稅上看，是基本符合稅收效率上述三原則的。

　　1.稅收的規(guī)模效率。從經(jīng)濟角度上看，社會保障稅是符合規(guī)模效率原則的。2001年[14]，全國社會保險基金收入與支出分別達到2914.6億元和2591億元，約占當(dāng)年GDP總量的3.6%左右，占當(dāng)年工商稅收總量的22%上下；歷年社會保險基金累計節(jié)余1396.6億元；全年社會救濟、社會福利事業(yè)費支出達到426億元，覆蓋1500多萬獲得最低生活保障的城鄉(xiāng)居民、6000多萬獲得臨時救濟的城鄉(xiāng)居民及相當(dāng)數(shù)量的優(yōu)撫對象、殘疾人群及部分特殊保障人群。

　　2.稅收的經(jīng)濟效率。開征社會保障稅，把原來由企業(yè)管生管病管死的事，交由社會來處理，對企業(yè)無疑是一種解脫，會對企業(yè)的生存、生長和發(fā)展帶來事半功倍的效益。

　　3.稅收的行政效率。目前，我國稅務(wù)機構(gòu)遍布全國，分布面廣，滲透性強，擁有一大批經(jīng)驗豐富的稅務(wù)人員。據(jù)國家稅務(wù)總局的最新統(tǒng)計，截至2003年6月[15]，全國已有16個省、自治區(qū)、直轄市地稅機關(guān)根據(jù)國務(wù)院《社會保險費征繳暫行條例》和當(dāng)?shù)卣?guī)定，負責(zé)征收各項、單項或部分企業(yè)社保費。2003年1-6月份，稅務(wù)部門征收的社會保險費已達778億元，比上年同期增收177億元，增長約29.4%.

　　三、社會保障稅的稅制設(shè)計

　　開征社會保障稅的長遠目標(biāo)應(yīng)該是為所有勞動者（由城鎮(zhèn)逐步到農(nóng)村）籌集維持其養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等基本保障需要所需資金，為建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效率的社會保障制度提供相應(yīng)的資金來源。根據(jù)我國生產(chǎn)力發(fā)展水平和各方面的承受能力，開征社會保障稅的近期目標(biāo)應(yīng)該是為除農(nóng)村勞動者以外的勞動者提供基本的生活、醫(yī)療保障資金來源。

　　（一）征收范圍和納稅人。我國社會保障稅的納稅人可先定為以下單位和個人：1.國家機關(guān)及各企事業(yè)單位。2.國家公務(wù)人員。3.實行財政撥款的機關(guān)、團體、行政事業(yè)單位工作人員。4.各種所有制形式的公司、企業(yè)工作人員。5.自營人員采取自愿原則繳納社會保障稅。6.縣（市）人均收入水平達到一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)人員。

　?。ǘ┒惸康倪x擇和計稅依據(jù)的確定。按照與現(xiàn)行社會保險制度相銜接的原則和大多數(shù)國家的通行做法，社會保障稅的稅目可確定為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險三個，統(tǒng)一稅基，分別征收，以后隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高再逐步增設(shè)稅目。根據(jù)企業(yè)、個人共同負擔(dān)的原則，養(yǎng)老保險、退休職工的醫(yī)療保險由企業(yè)和職工共同負擔(dān)，失業(yè)保險主要由企業(yè)繳納。對于個體經(jīng)營者和農(nóng)民，則全部由個人負擔(dān)。在計稅依據(jù)上，采取以單位工資總額和職工本人工薪收入額為主原則。根據(jù)我國實際，社會保障稅的計稅依據(jù)主要應(yīng)包括兩部分：一部分是單位工資總額，另一部分為職工個人工薪收入額。個體工商戶、私營企業(yè)主等非工薪收入者的計稅依據(jù)，按純收益為計稅依據(jù)，對不易核定的，可授權(quán)征收部門在當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄薅纫詢?nèi)確定或定額征收。

　?。ㄈ┓e累模式的選擇。事實上，在社會保障稅的3個稅目中，只有基本養(yǎng)老稅目涉及積累模式的選擇問題，因為無論從理論上還是國際實踐看，失業(yè)保險和醫(yī)療保險都遵循“收支平衡”原則，一般實行現(xiàn)收現(xiàn)付即可，而養(yǎng)老保險由于會面臨未來人口老齡化的支付高峰，因而往往強調(diào)實現(xiàn)一定程度的積累。面對我國目前在養(yǎng)老保險方面面臨的嚴(yán)峻形勢，部分積累式將是我國當(dāng)前階段養(yǎng)老保障籌資方式的明智選擇。一方面對已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資方式，另一方面對在職職工建立一定比例的積累基金，為渡過老齡化高峰期做準(zhǔn)備。

　?。ㄋ模┒惵实拇_定。在稅率方式的設(shè)計上，采取比例稅率為主，定額稅率為輔的兩種稅率結(jié)構(gòu)。（1）養(yǎng)老保險項目的稅率確定。目前，我國企業(yè)的繳費比例為工資總額的20%左右，個人繳費比例為本人工資的8%.立足我國已進入老齡化國家和截止2000年全國養(yǎng)老金社會發(fā)放率僅為81.1%[16]，支付能力明顯不足等現(xiàn)狀，我國的養(yǎng)老保險稅稅率可略高于現(xiàn)行養(yǎng)老費的繳費水平。因此，養(yǎng)老保險項目的稅率應(yīng)當(dāng)確定為工薪總額的28%，其中單位繳納工薪總額的20%，個人繳納工薪收入的8%.（2）醫(yī)療保險項目負擔(dān)率的確定。目考慮到與現(xiàn)行醫(yī)療保障制度的銜接，社會保障稅醫(yī)療保險項目的適用稅率定在8%左右為宜，其中單位繳納工薪總額的6%，個人繳納工薪收入的2%.（3）失業(yè)保險項目負擔(dān)率的確定。社會保障稅失業(yè)保險項目的適用稅率大致可以確定為工薪總額的4%，其中單位繳納工薪總額的3%，個人繳納工薪收人的1%.綜上所述，我國社會保障稅的稅負水平大致可確定為40%，其中單位繳納工薪總額的29%，個人繳納工薪收入的11%.

　　（五）納稅期限和征收管理。社會保障稅在單位發(fā)放工資時同個人所得稅一樣實行源泉按月扣繳?？紤]到我國原來一些單位的社會保險費是按年繳納，為了銜接，也可以按年繳納，納稅人可選擇繳納期限。社會保障稅實行自行申報納稅與稅務(wù)部門核定征收相結(jié)合的方式，對帳證健全的單位，由單位自行申報納稅。對財務(wù)不健全、難以準(zhǔn)確提供工資發(fā)放情況的企業(yè)和個人及自由職業(yè)者，由稅務(wù)部門核定其應(yīng)納稅額。社會保障稅應(yīng)不分企業(yè)性質(zhì)和隸屬關(guān)系，一律采取屬地征收原則，由各級地方稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收。

　?。┒惙N歸屬選擇。我國是典型的中央集權(quán)型國家，建立單獨的社會保障預(yù)算對基本社會保險的收、支和結(jié)余進行統(tǒng)一管理應(yīng)該作為中央政府的基本職責(zé)之一。但是，目前我國的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險計劃是由省、地或縣市一級政府來搞，中央并沒有統(tǒng)起來。所以，如果要將社會保險稅作為中央稅，財政體制必須進行相應(yīng)的大調(diào)整，但這項工作十分復(fù)雜，因而近期內(nèi)將社會保障稅作為中央收入難度很大，短期內(nèi)社會保障稅只能作為地方稅。只有當(dāng)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險及基金的統(tǒng)籌層次提高到全國統(tǒng)籌，社會保障稅才有條件成為中央的收入。

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