一、當前農(nóng)村稅費改革存在的問題

　　（一）鄉(xiāng)村財力減少缺乏有效的增長機制

　　農(nóng)村稅費改革后，雖然采取了一些措施用以增加鄉(xiāng)村可用財力，如加大轉(zhuǎn)移支付力度，新增農(nóng)業(yè)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，但從近期總體情況看鄉(xiāng)村財力明顯減少。改革后農(nóng)業(yè)稅收入將在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定，而財政支出是剛性增長的，原有政府各項支出并沒有減少，對于那些主要收入來源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾就比較突出。鄉(xiāng)財政收入難以實現(xiàn)有效增長，財政供養(yǎng)人口近幾年卻不斷調(diào)增工資，九年義務教育，中小學危房改造，環(huán)境保護等支出是要隨著經(jīng)濟發(fā)展而增加的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求也呈快速增長態(tài)勢。與此同時，改革中減支的各項配套措施雖已在逐步實施，但完全落實近期所需財力也較多，鄉(xiāng)村合并精簡干部可以減少干部報酬，而對離崗的村組干部又要支付大筆的退補費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位機構改革人員分流，對精減人員待崗分流期間也要給予一定生活費補助；農(nóng)村教育布局調(diào)整需要鄉(xiāng)財政增加新的購建投入等等，這些都給鄉(xiāng)財政收支平衡帶來困難，如果不從根本上解決鄉(xiāng)財政增長機制問題，就很難消除增加農(nóng)民負擔的隱患，不能確保鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)。

　?。ǘ┼l(xiāng)村債務償還缺少資金來源

　　在這次農(nóng)村稅費改革試點工作中，鄉(xiāng)村債務問題被暫時擱起，但其潛在風險較大，是不容回避的。鄉(xiāng)村債務問題雖不是稅費改革本身造成的，然而卻是影響農(nóng)村稅費改革能否成功的重要因素。改革之初繞開鄉(xiāng)村債務問題是可以的，但始終不解決這個問題則無法鞏固稅費改革的前期成果。鄉(xiāng)村債務形成原因較多，如前些年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面盲目貸款辦企業(yè)，搞各種集體項目，最終卻無盈利，致使償債責任落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會頭上形成的債務；鄉(xiāng)村二級干部為追求政績，貸款搞各種達標升級項目所欠款項；請客送禮、大搞不正之風、財務管理疏漏、名目繁多的集資、贊助等等均使債務大量增加。據(jù)統(tǒng)計，江蘇2000年底全省平均每村負債8萬元，最高的村達53萬元，全國1999年底平均每個村債務為21萬元。稅費改革取消了“三提五統(tǒng)”，原先由“村提留”解決的村級債務缺乏還款來源，而由“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”承擔的債務，現(xiàn)大部分轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔，在鄉(xiāng)財力減少情況下，也無力償還。在這些債務中特別是欠農(nóng)戶的借款和合作基金會股金等，如不及時償還，農(nóng)民就有可能以債抵稅，使部分農(nóng)業(yè)稅收入落空，從而影響鄉(xiāng)財政收支平衡，形成惡性循環(huán)，最終會阻礙稅費改革的順利進行，甚至會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此處理好鄉(xiāng)村債務問題已成為當務之急。

　?。ㄈ┏霈F(xiàn)新的農(nóng)業(yè)稅負不均現(xiàn)象

　　改革后的農(nóng)業(yè)稅制，將過去按人承擔的“三提五統(tǒng)”費，全部改為按土地征收的稅及附加，隨著人費向地稅的轉(zhuǎn)化，在人多田少，農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)收入高的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負擔低；而在人少田多，以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負擔則偏高，出現(xiàn)種地越多的農(nóng)產(chǎn)上繳稅收越多現(xiàn)象。而無地的農(nóng)民或只承包口糧田的務工經(jīng)商農(nóng)戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶，則只需交納一定資金用于公益事業(yè)即可。剛性收取稅收與彈性收取資金，勢必導致種植業(yè)比較效益進一步下降，增加了農(nóng)戶特別是種田大產(chǎn)的綜合生產(chǎn)成本，因此形成新的稅負不均，這不僅不利于提高農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，也不利于提高農(nóng)業(yè)的競爭能力。

　?。ㄋ模┐嬖谵r(nóng)業(yè)稅征管力量薄弱與征收任務重的矛盾

　　農(nóng)業(yè)稅收具有征收范圍廣，納稅戶多，數(shù)額小，零星分散的特點，而且納稅人的納稅意識相對較低。改革前農(nóng)業(yè)稅收主要實行鄉(xiāng)政府組織，村組委托代征的方式，且其中部分稅收是通過代墊方式繳納的。改革后全部由鄉(xiāng)財政所負責征收，基層財政所平均只有4人左右，征管力量大大減少，尤其是村組干部作為一支重要的協(xié)稅護稅力量卻在減弱。同時，因稅費合并調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅征收任務在成倍地增加。由于目前我國在農(nóng)稅征管上尚無很有效的征管辦法，缺乏稅收保全措施，征管手段的落后更顯征管力量薄弱。再加上隨著農(nóng)民負擔由人向地的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)綜合成本提高，比較利益下降。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化，導致部分農(nóng)戶因從事農(nóng)業(yè)無利可圖而將土地撂荒外出打工，出現(xiàn)有“稅田”而無耕種者，使農(nóng)業(yè)稅征收任務無法落實，增加稅款的收繳難度。農(nóng)業(yè)稅不能足額征收將更加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，不改變現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管體制是無法勝任征管工作的。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)村教育及公益事業(yè)發(fā)展將受到影響

　　改革后盡管農(nóng)村教師工資由鄉(xiāng)財政上劃給縣財政統(tǒng)一發(fā)放，有了基本保障。但因鄉(xiāng)村財力減少，農(nóng)村中小學的基本建設投資受到嚴重影響，長期積累下來的投入不足矛盾仍未從根本上解決，這將使農(nóng)村教育的發(fā)展受到限制。改革后村內(nèi)集體公益事業(yè)和兩工使用都采用“一事一議”方式籌資籌勞，這也將影響農(nóng)村公益事業(yè)的投入。因有些工程并不能使每個農(nóng)產(chǎn)受益，在認識不統(tǒng)一情況下，費用征繳難，使得“一事一議”變成“有事難議”，特別是跨村的項目，難度就更大，最終會出現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)無人干也無錢干的局面，使公益事業(yè)發(fā)展受到影響。另外，在目前有些地方基層民主政治還不健全的情況下，采用“一事一議”方式籌資籌勞，有可能會產(chǎn)生負面效應，給亂收費加重農(nóng)民負擔創(chuàng)造了條件。農(nóng)村教育事業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展能否得到保證，這直接關系到農(nóng)村的長遠發(fā)展，也關系到農(nóng)村稅費改革的成效，不能不引起重視。

　　二、深化農(nóng)村稅費改革的目標和任務

　　針對農(nóng)村稅費改革中存在的問題，如何對改革方案加以修正完善，使其更加科學、合理、周密，是當前深化農(nóng)村稅費改革中急需研究的問題。改革發(fā)展到今天首先應該深刻反思稅費改革的目標任務究竟應是什么，只有明確目標任務后，才能進一步采取相應措施糾正不足。

　　農(nóng)村稅費改革的基本出發(fā)點是減輕農(nóng)民負擔，這是根本目標。但如果把稅費改革簡單理解為費改稅，將減輕農(nóng)民負擔設定為農(nóng)村稅費改革的唯一目標，只是對農(nóng)村稅費征收管理制度進行調(diào)整，不徹底改變現(xiàn)行的公共分配制度，不去確保農(nóng)民收入的增加，盡管在短期內(nèi)是可以將農(nóng)民負擔減輕，然而很難保證農(nóng)民負擔不反彈，最終可能導致稅費改革半途而廢，其前期成果也難以鞏固。因為由農(nóng)村的三亂（亂攤派，亂收費，亂罰款）而產(chǎn)生的農(nóng)民負擔過重只是一種表面現(xiàn)象，其深層次的原因是制度因素，它是行政、經(jīng)濟、社會制度不完善的必然結果，是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中問題的綜合反映。所以要從根本上解決農(nóng)民負擔問題，必須進行宏觀、綜合、系統(tǒng)的改革，而不能僅停留在微觀層面上。因此建立一個科學合理的現(xiàn)代公共分配制度和增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也應作為當前深化農(nóng)村稅費改革的兩個目標，這是實現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔目標的基本保證。

　?。ㄒ唬┙⒁粋€科學合理的現(xiàn)代公共分配制度是農(nóng)村稅費改革的重要目標。

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷是導致農(nóng)民負擔加重的深層決定性因素。首先現(xiàn)行分稅制財政體制不完善，具有財權與事權不對稱，各級財政自求平衡的特點，財稅包干體制的痕跡較重。在現(xiàn)行財政體制下因中央稅與地方稅結構不合理，預算內(nèi)收入不能滿足地方政府的基本需要，各級政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財權下放事權，其結果導致位于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級財權和事權不匹配，財政收入來源極其有限，支出范圍卻越來越廣，管理決策權上的讓位和財力保障上的越位并存，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費開支一般占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的60%以上，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無法決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)教師編制、教育布局和教育發(fā)展規(guī)劃等，收支的缺口只能采取稅外收費的形式加以彌補。加上現(xiàn)行財稅體制中財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，規(guī)模很小且不規(guī)范，縱向轉(zhuǎn)移支付功能很弱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的公共需求超出其經(jīng)濟承受能力，而這些超額負擔均轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中。農(nóng)村行政體制改革滯后，又加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。按照社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共產(chǎn)品，并為私人產(chǎn)品的有效提供創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務。對農(nóng)村地方政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品為維持農(nóng)村社會治安、制度城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行鄉(xiāng)村基本設施建設和農(nóng)村社會保障體系建設等服務，同時為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓等服務。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相對滯后，行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，管理色彩依舊較濃，服務意識淡簿、鄉(xiāng)政府習慣于直接介入微觀經(jīng)濟活動，干預農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營；農(nóng)村地方政府組織結構仍維持計劃體制下的“大政府”模式，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設的辦公室，主要行使經(jīng)濟管理職能，且干部人事制度不規(guī)范，各部門片面強調(diào)上下對口，盲目增加機構人員，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹，財政供養(yǎng)人員過多，必然會增加農(nóng)民負擔。

　　其次，農(nóng)業(yè)稅制本身的缺陷不能適應農(nóng)村公共支出增長的需要。農(nóng)業(yè)稅的征稅對象是農(nóng)業(yè)收入，但計稅依據(jù)是常年產(chǎn)量，這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長嚴重脫節(jié)，無法同步增長。從制度設計來看，農(nóng)業(yè)稅應是一種收益稅，但實際執(zhí)行結果卻像土地稅或財產(chǎn)稅，且無法調(diào)節(jié)級差地租收入，造成實際意義上的稅收流失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了應有的一部分收入。在當前農(nóng)村擔負著70%人口的公共需求，實行輕稅政策的農(nóng)業(yè)稅收入又滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政需求，勢必迫使鄉(xiāng)政府削減公共產(chǎn)品的提供，不能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供應有的幫助，使農(nóng)業(yè)缺少高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基礎，易造成農(nóng)民收入的減少。所以，只有廢除專門對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅收，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實行規(guī)范、公平、統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制，才能理順中央與城鄉(xiāng)居民的分配關系，為徹底解決農(nóng)民負擔過重問題提供制度保障。

　　現(xiàn)行農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度的不合理是農(nóng)村公共分配制度的又一缺陷。從公共分配理論來看，無論是城市居民還是農(nóng)民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務向納稅人提供公共產(chǎn)品，而無需再收費，只有在政府為某些公民提供特定服務或國有資源使用權時，才能額外收費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，又直接向集體經(jīng)濟組織繳納的費用。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，與土地相對應的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了，村民委員會名為自治組織，實際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構。鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支出范圍均屬于政府公共事務性質(zhì)，村提留中的村級行政經(jīng)費支出也屬于社會公共費用，應由國家財政支出負擔，不應再讓農(nóng)民繳費。所以設立鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留，包括改為農(nóng)業(yè)稅附加、一事一議、勞動積累工和義務工，實際上都擾亂了農(nóng)村公共分配關系，侵犯了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民承擔雙重公共負擔。在農(nóng)民收入仍遠遠低于城市居民收入的情況下，把應由農(nóng)村財政經(jīng)費負擔的大部分轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民是既不合理也有失公平的。特別是農(nóng)村義務教育，這并不是一種地方性的公共產(chǎn)品，受益的將是整個國家，不應將支出責任全部推給鄉(xiāng)級財政。實行城鄉(xiāng)平等分配政策，消除城鄉(xiāng)二元財政結構是公共分配制度改革的方向。只有徹底糾正現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷，改變目前國民收入分配格局，完善分稅制財政體制，徹底改革農(nóng)村稅費制度，建立一個科學合理的現(xiàn)代農(nóng)村公共分配制度，才能從根本上解決農(nóng)民負擔問題，在機制上保證不反彈。

　?。ǘ┰黾愚r(nóng)民收入促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)村稅費改革的最終目標。

　　增加農(nóng)民收入是黨中央國務院提出的農(nóng)村工作的一項重要任務，也是農(nóng)村各項工作的出發(fā)點和落腳點。農(nóng)村的改革和發(fā)展始終要堅持以促進農(nóng)民增加收入為中心，任何其他工作包括農(nóng)村稅費改革都要服從和服務于這個中心，而且農(nóng)民增收問題解決了，其減負問題也就不難解決了。近些年來，農(nóng)民收入增長幅度大大下降，究其原因除了農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢造成價格下跌、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受阻、以及農(nóng)民自身觀念跟不上形勢發(fā)展變化和科學文化素質(zhì)低外，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構約束，實行城市偏向分配政策，導致國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持力度不夠也是一個重要因素。從1986年以來十多年間，國家財政支農(nóng)支出占總支出的比重年際間忽高忽低起伏不定，未能隨著經(jīng)濟增長而穩(wěn)定地增長。而且農(nóng)業(yè)事業(yè)費用于養(yǎng)人的多，用于辦事的少，地方政府受經(jīng)濟實力所限，也無法加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的投入，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎薄弱，不能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動力能力下降也不利于農(nóng)民收入持續(xù)增加。在80年代前期農(nóng)民收入增加主要通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格，80年代末以后則主要通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實現(xiàn)，現(xiàn)在這兩大因素已迅速消減，新的增長點尚未形成。因農(nóng)民收入增幅下降所帶來的農(nóng)民消費緊縮，農(nóng)村市場啟而不動，農(nóng)業(yè)投入進一步弱化等問題，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來嚴重的消極影響。特別是當前我國加入WTO后，受國際農(nóng)產(chǎn)品市場沖擊影響，我國農(nóng)產(chǎn)品價格將進一步下調(diào)，農(nóng)業(yè)又面臨結構調(diào)整問題，農(nóng)民收入一時很難迅速提高。因此在農(nóng)村稅費改革中，要注意圍繞增加農(nóng)民收入這個中心，使改革方案有利于加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于農(nóng)民收入的增加。在公共分配制度設施中要改變國民收入分配不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的格局，加大各級財政對農(nóng)村教育和農(nóng)村勞動力培訓方面的支持力度，以提高現(xiàn)有勞動力和未來勞動力的科技素質(zhì)，適應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與國際市場接軌的需要，從而達到提高勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的目的；同時還要加大各級財政對農(nóng)田水利、農(nóng)村通訊、農(nóng)業(yè)市場信息體系、農(nóng)村交通運輸?shù)然驹O施建設和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設的投入，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造良好的基礎條件，并通過這些來增強各級政府支持農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民利益的責任，凸現(xiàn)在國民經(jīng)濟分配結構中向農(nóng)民的傾斜，從而有力地促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　三、深化農(nóng)村稅費改革的思路

　　要徹底解決農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的問題，并達到減輕農(nóng)民負擔這一根本目的，除了將農(nóng)村工作重點放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上，把農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，充分發(fā)揮國內(nèi)外市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的導向作用，及時調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，提高農(nóng)業(yè)比較效益，并支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使農(nóng)民收入能夠穩(wěn)定增長外，還必須調(diào)整當前國民收入分配格局，建立一個現(xiàn)代的統(tǒng)一、公平、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共分配制度。“代表最廣大人民的根本利益”是江澤民“三個代表”重要思想之一，在公共分配制度設計中要充分體現(xiàn)這一思想，考慮占70%人口的廣大農(nóng)民利益，堅持城鄉(xiāng)平等的分配政策，打破城鄉(xiāng)二元財政結構，實現(xiàn)公共分配城鄉(xiāng)一體化。具體來說就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構建合理的農(nóng)村收費制度；改革財政支出，增加對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入，向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務，給城鄉(xiāng)人民以平等的增收和發(fā)展機遇；同時結合行政體制改革，進一步規(guī)范完善分稅制，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的與其事權相對應的資金源。

　　（一）統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

　　現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應是取消單獨設立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中，從世界農(nóng)業(yè)稅制的設置來看，像我國這樣單獨設立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見的，一般國家對農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟全球化的大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與國際經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，對各國稅制建設均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響，我國農(nóng)業(yè)稅制的設計也要全方位地適應開放經(jīng)濟環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經(jīng)濟結構的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個國民經(jīng)濟領域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負的稅制建設要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關系奠定了制度基礎，也為徹底解決農(nóng)民負擔過重問題提供了制度保障。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設想為普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅，對于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。因為從理論上說，我國土地的最終所有權屬于國家，農(nóng)村土地歸集體所有，是指土地使用權和收益權歸集體所有。對農(nóng)用土地征土地資源稅是市場經(jīng)濟條件下理順土地產(chǎn)權關系、調(diào)節(jié)土地級差收入、緩解土地資源分配不公矛盾、實現(xiàn)土地資源的合理流動和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。與此同時，擴大增值稅征收范圍，對在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比照城市個體工商戶繳納增值稅的做法，規(guī)定起征點，這樣一般收入低的農(nóng)產(chǎn)都達不到起征點，無需繳納增值稅。再加上個人所得稅對高收入農(nóng)戶的適當調(diào)整規(guī)范，就使我國農(nóng)業(yè)稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負、減輕農(nóng)民負擔、促進農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

　?。ǘ嫿ê侠淼霓r(nóng)村收費制度

　　農(nóng)村稅費改革不是簡單的費改稅，以稅統(tǒng)費，取締收費，而是稅費各歸其位，即把那些本來具有稅收性質(zhì)的收費項目改為稅收，取消不合理的亂收費，保留必要的合理的收費項目。因為從公共產(chǎn)品理論來看，稅費這兩種不同的財政收入形式定位是不同的，稅收服務于公共產(chǎn)品，而費主要服務于準公共產(chǎn)品。規(guī)范的農(nóng)村公共收入機制，應該稅費共存。再從實踐角度看，目前我國財政困難，發(fā)展農(nóng)村社會公益事業(yè)僅靠國家財政負擔是不可能的。而且發(fā)展農(nóng)村社會公益事業(yè)必須發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級組織的職能作用，并應給它們履行公共職能留有充分的財力和權利。所以在改革農(nóng)業(yè)稅制的同時，應重新構建合理的農(nóng)村收費制度。

　　1.建立合法的村籌資制度

　　農(nóng)村目前收取的和興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金在農(nóng)村稅費改革中，前者以農(nóng)業(yè)稅附加形式提取，鄉(xiāng)管村用，后者實行一事一議，由村民大會討論決定，這并不是合法規(guī)范的籌資制度。

　　根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。而現(xiàn)實中的村民委員會已變?yōu)榱肃l(xiāng)級政府的派出機構，這不符合法律規(guī)定，因此應使村民委員會的職能歸位，真正回歸到群眾性自治組織的位置上來。村作為一級集體經(jīng)濟組織，有權通過村民代表大會討論決定是否收取村提留、收取的標準及分攤的辦法。同時對村級提留的使用實行村務公開，定期向村民公布財務狀況，接受村民監(jiān)督，以實現(xiàn)真正的村民自治。因為現(xiàn)在農(nóng)村收取的村提留完全是村集體組織內(nèi)部的事，為公積金提留用于購置固定資產(chǎn)，植樹造林，興辦企業(yè)等，這屬于集體經(jīng)濟的自我發(fā)展和擴大再生產(chǎn)；公益金用于集體福利事業(yè)、五保戶和特困戶的補助以及合作醫(yī)療等，這屬于集體經(jīng)濟組織為自己成員提供的公益性消費；管理費則用于農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生的管理機構的日常費用開支及人員工資等，這些都屬于集體經(jīng)濟性質(zhì)的，不應以農(nóng)業(yè)稅附加這種形式來提取，更不能鄉(xiāng)管村用。應還集體經(jīng)濟管理權給農(nóng)民，將村提留的決策權和使用監(jiān)督權交由農(nóng)民集體民主決定。政府對此應做的事是規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當合理，財務管理公開透明，并對籌資上限實行控制。同時強化法律建設和執(zhí)法力度，切實賦予農(nóng)民自我保護的權利和手段。

　　2.建立規(guī)范的經(jīng)營服務性收費管理制度

　　對于農(nóng)村中的農(nóng)機作業(yè)、畜禽防疫等經(jīng)營服務性收費和農(nóng)民建房、婚姻登記、子女上學等服務管理性收費，應由各級政府組織物價、農(nóng)業(yè)、財政、教育等部門進行整頓，加強監(jiān)管。對有關收費項目、收費標準和收取部門都進行公示，以法規(guī)形式頒布，并經(jīng)常進行檢查審計，建立規(guī)范的經(jīng)營服務性收費管理制度。嚴禁強行服務，隨意提高標準和搭車收費，切忌把經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨橐孕姓侄渭右愿缮?。強調(diào)自愿原則，確保把農(nóng)民負擔控制在合理范圍內(nèi)。

　　規(guī)范合法的農(nóng)村收費制度構建后，既可部分解決鄉(xiāng)村財力缺口問題，又為因發(fā)展公益事業(yè)而發(fā)生的債務償還解決資金來源問題，當然上級財政加大轉(zhuǎn)移支付力度也是必不可少的重要措施。

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　　首先，在加大各級財政對基層鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，要改進縣級以上財政支農(nóng)方式，按照公共財政要求，進一步調(diào)整財政支農(nóng)支出結構。要大幅度增加農(nóng)田水利設施、科技推廣、抗災防災、糧食安全、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)的支出；同時提高對農(nóng)村義務教育和其他公共設施建設的支出，對農(nóng)村教師的工資支出和中小學危房改造經(jīng)費應全部由縣級財政負擔，盡可能地提供城鄉(xiāng)大體一致的公共服務和公用設施，以縮小城鄉(xiāng)在享受公共產(chǎn)品方面的差距；還要對農(nóng)民增加扶貧、社會保障、農(nóng)民成人教育和培訓支出，確保農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的需要。而作為鄉(xiāng)級財政支出主要是滿足行政和教師的工資發(fā)放，補充社會保障資金不足，以及支援農(nóng)業(yè)、教育、科技文衛(wèi)和計劃生育方面的需要，有條件的還可對小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村生態(tài)保護等給予支持。

　　其次，要強化鄉(xiāng)財政管理，做到統(tǒng)一鄉(xiāng)政府財權，實行綜合財政預算，把預算外收入、規(guī)費收入、基金收入、罰款收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、并按收支平衡原則規(guī)范預算程序，細化預算內(nèi)容，確保財政資金的使用效益；要全面推行零基預算，確定定額標準，改變原有預算基數(shù)不合理的狀況，公平合理地確定財政支出，控制財政赤字；同時還必須強化預算約束，預算方案一經(jīng)鄉(xiāng)人代會通過，不得隨意更改，任何機關部門都不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超越批準的預算方案出錢搞項目、建形象工程等。

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