[摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革是在現(xiàn)行的分稅制框架下進(jìn)行的，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政的普遍困難，無(wú)論是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制還是“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度都明顯存在著設(shè)計(jì)上的不夠合理和難以操作的問(wèn)題，如不妥善解決，勢(shì)必影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

　　[關(guān)鍵詞]稅費(fèi)改革　縣鄉(xiāng)財(cái)政　公共產(chǎn)品

　　我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革從開始在安徽省試點(diǎn)算起，己歷時(shí)3年，試點(diǎn)范圍已從局部向全國(guó)鋪開。農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、緩和農(nóng)村矛盾、穩(wěn)定農(nóng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。從安徽的試點(diǎn)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革的總體思路是：第一，通過(guò)取消三提五統(tǒng)、各種雜費(fèi)，逐步取消勞動(dòng)積累工、義務(wù)工，提高稅率，建立農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制。第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政資金不足，通過(guò)中央和省級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)政缺口。第三，村內(nèi)興辦各種集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會(huì)討論決定。很明顯，農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的，主要是通過(guò)調(diào)整稅率，取消村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)規(guī)范政府行為，理順農(nóng)村公益事業(yè)的決策機(jī)制，堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)的“口子”。

　　由于農(nóng)村稅費(fèi)改革制度總體上的合理性、務(wù)實(shí)性、易懂性以及操作上的簡(jiǎn)便性，已達(dá)到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了增加農(nóng)民收入的政策目標(biāo)。大部份試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的絕對(duì)額較改革前下降了30%～50%，有的地方高達(dá)60%.但是，由于與農(nóng)村稅費(fèi)改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施，如基層政府的職能定位、基層政府機(jī)構(gòu)改革、地方政府與省級(jí)以上政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分等政策改革與調(diào)整未能及時(shí)跟進(jìn)，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財(cái)政支持難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的財(cái)政資金缺口，造成農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的進(jìn)一步運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一般地說(shuō)，在沒(méi)有更多的資金來(lái)源的情況下，基層政府要么少提供公共產(chǎn)品，要么將提供公共產(chǎn)品的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民承擔(dān)。結(jié)果是農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然堵住了基層政府向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的渠道，但地方政府在別無(wú)他法的情況下也只有暫時(shí)犧牲農(nóng)民的利益，即減少農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政相對(duì)困難，加之地方政府行政體制改革滯后，明顯制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

　　我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策是在1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制框架內(nèi)進(jìn)行的。其深層次目標(biāo)是希望通過(guò)控制資金來(lái)源，推動(dòng)基層政府改革，達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少財(cái)政供養(yǎng)人員、規(guī)范政府行為的目的。由此可見，農(nóng)村稅費(fèi)改革內(nèi)含著雙重目標(biāo)，既要減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又要改革基層政府機(jī)構(gòu)，而這兩者之間互為因果關(guān)系。目前，我國(guó)財(cái)政劃分模式向上級(jí)政府集中的制度邏輯的現(xiàn)實(shí)反映是各省財(cái)政向中央集中，各地財(cái)政向省政府集中，而事權(quán)劃分脫離于財(cái)權(quán)劃分，基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱的事權(quán)，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對(duì)稱成為基層政府財(cái)政困難的體制性誘因。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方政府通過(guò)提高農(nóng)業(yè)稅的稅率而增加的財(cái)政收入難以彌補(bǔ)改革前制度外的地方政府財(cái)政收入，且資金缺口較大，上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也不能從根本上解決地方政府財(cái)政困難的問(wèn)題。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就農(nóng)村地方政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品，包括維持農(nóng)村社會(huì)治安，制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基層政府的職能定位要求農(nóng)村地方政府轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滯后于省級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)改革，具體表現(xiàn)為：一方面，行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，經(jīng)濟(jì)管理色彩依舊較濃，習(xí)慣于直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；另一方面，農(nóng)村地方政府組織結(jié)構(gòu)依舊維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府”模式，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公機(jī)構(gòu)行使經(jīng)濟(jì)管理職能，且干部人事制度不規(guī)范，各部門片面地強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，盲目增加機(jī)構(gòu)與人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，“吃飯財(cái)政”擠占了大量的公共經(jīng)濟(jì)資源。因此，如果縣鄉(xiāng)行政體制不改，機(jī)構(gòu)、人員不精簡(jiǎn)，希望通過(guò)控制資金來(lái)源，推動(dòng)基層政府改革，達(dá)到減少財(cái)政供養(yǎng)人員的農(nóng)村稅費(fèi)改革的深層次目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的這一深層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及到個(gè)人利益的調(diào)整，其難度也是可想而知的。在一定的財(cái)政收入規(guī)模約束條件下，“吃飯財(cái)政”現(xiàn)狀不解決，勢(shì)必導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府“越位”現(xiàn)象難以得到有效的抑制，而財(cái)政“缺位”現(xiàn)象也會(huì)更加嚴(yán)重，其農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)有的財(cái)政支出規(guī)模也必然讓位于吃飯財(cái)政，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏狀況很有可能成為一句空話。

　　二、農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的巨大需求

　　建國(guó)后，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅一直采取輕稅政策，農(nóng)業(yè)稅的征稅對(duì)象是農(nóng)業(yè)收入，但計(jì)稅依據(jù)是常年產(chǎn)量，這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，無(wú)法同步增長(zhǎng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在取消各種收費(fèi)的同時(shí)，提高了農(nóng)業(yè)稅率，卻忽視了農(nóng)民負(fù)擔(dān)累退性，一方面，造成以農(nóng)業(yè)收入為主要收入的農(nóng)民家庭的負(fù)擔(dān)加重，而這一部分農(nóng)民往往又是農(nóng)村的低收入群體，稅收負(fù)擔(dān)能力較弱，而以工資性收入為主的高收入群體雖然具有較強(qiáng)的稅收承受能力，但新稅制對(duì)其影響卻很??；另一方面，新的農(nóng)業(yè)稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的原則，沒(méi)有考慮到不同地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，特別是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體經(jīng)濟(jì)的地區(qū)的稅收將會(huì)大幅度地降低，使財(cái)政缺口加大。新稅制實(shí)施的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財(cái)政特別是廣大的西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的進(jìn)一步困難，而這些地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量又是最大的，供給任務(wù)相當(dāng)繁重。

　　至1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活都有了較大的提高。在新的歷史條件下，城鄉(xiāng)差距過(guò)大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的因素，這一制約因素的消除涉及到縮小差距和加快發(fā)展兩個(gè)方面?？s小差距要求國(guó)家提供均等化的公共產(chǎn)品，而加快發(fā)展要求國(guó)家必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然是以一定的資金投入為前提條件的，是以穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政收入為基礎(chǔ)保證的。農(nóng)村稅費(fèi)改革所形成的新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。在沒(méi)有富裕財(cái)政收入的條件下，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入是不現(xiàn)實(shí)的，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家相應(yīng)地增加了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但將幾百億的轉(zhuǎn)移支付分?jǐn)偟綇V大的農(nóng)村地區(qū)是難以緩解基層政府財(cái)政拮據(jù)的局面，難以改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀。

　　三、“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在著不夠合理和操作上的困難

　　從公共分配理論看，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品，而無(wú)需再繳費(fèi)。只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時(shí)，才能額外收費(fèi)。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，再向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的費(fèi)用，理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù)，然而客觀事實(shí)是隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，與土地相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了，村民委員會(huì)名義上為自治組織，實(shí)際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留本是屬于政府的社會(huì)公共費(fèi)用，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，這本身就存在不合理的因素。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品采取“一事一議”的制度設(shè)計(jì)也是值得商議的。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等屬于地方性公共產(chǎn)品范疇，其受益主體是區(qū)域內(nèi)農(nóng)民，按公平原則提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。從理論上講，在農(nóng)民向國(guó)家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后，地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過(guò)財(cái)政手段加以解決，而不能再向農(nóng)民伸手，供給量的多少是由地方的財(cái)政收入決定的?！耙皇乱蛔h”制度的本質(zhì)維持了歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制，即農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。

　　農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織被家庭經(jīng)濟(jì)組織所替代。這一變化意味著同一公共產(chǎn)品對(duì)同一地域的農(nóng)民家庭單位卻因不同的土地承包數(shù)量、人口等因素而具有不同的收益，這決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過(guò)程中，公眾意愿整合的難度和復(fù)雜性。農(nóng)民家庭對(duì)公共產(chǎn)品的需求如何表達(dá)，誰(shuí)來(lái)整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實(shí)際操作過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果由農(nóng)民自己決策顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策，那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù)，在基層政府財(cái)政越位的內(nèi)在沖動(dòng)沒(méi)有徹底得到有效抑制的情況下，將會(huì)助長(zhǎng)各級(jí)政府設(shè)立新的各種政績(jī)工程，從而重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)事與愿違的現(xiàn)象。

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