[摘要]松溪縣作為福建省三個農(nóng)村稅費改革試點縣之一，在認真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效，得到大多數(shù)農(nóng)民的擁護和認可，但與理想的、應該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農(nóng)民為了少負擔農(nóng)業(yè)稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準確數(shù)字，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要農(nóng)戶簽字認可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)業(yè)稅征收一年比一年難，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要花費大量的人力物力組織農(nóng)業(yè)稅征收工作，征收成本很高。糧食實行“價格、市場、訂購任務”三放開后，農(nóng)業(yè)稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農(nóng)民認可難。

　　隨著改革的逐步深入和市場競爭的加劇，出現(xiàn)了農(nóng)民收入增幅趨緩，農(nóng)民負擔加重，財稅征納矛盾日益突出等一系列問題，迫切需要推進農(nóng)村稅費改革來解決。松溪縣作為福建省三個農(nóng)村稅費改革試點縣之一，在認真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效。但同時也要看到，對存在的問題，仍需要通過進一步的深化改革來完善。

　　一、采取適合縣情的具體做法

　　農(nóng)村稅費改革方案的主骨架是“三個取消、兩個調(diào)整、一項改革”和“兩個不突破、一個不低于”，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收和使用辦法；稅改后農(nóng)業(yè)稅稅率不突破7％，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加率不突破正稅的20％，農(nóng)民總體負擔降幅不低于30％。松溪縣的主要做法是做到了“五個堅持”：

　　1、堅持減輕與規(guī)范并重，確保每一個農(nóng)戶的負擔明顯減輕。主要是抓五個方面：一是核實土地計稅面積通過全面、深入、細致的調(diào)查，選擇兩個村進行解剖。調(diào)查表明，這兩個村農(nóng)民的實際承包面積比稅改前面積分別減少40％和34％，比較符合土地增減的實際。我們以第二輪承包面積為依據(jù)，通過建立《農(nóng)業(yè)稅分戶稅源檔案》、《農(nóng)業(yè)稅計稅面積減少原因表》，對上地增減變動進行調(diào)整，充分尊重第二輪承包中農(nóng)民的實際承包面積，做到“帳卡相符、前后相符、內(nèi)外相符”，土地增減依據(jù)充分，并實行動態(tài)管理，得到了農(nóng)民的認可。經(jīng)過反復核實，全縣計稅土地面積11488o畝，比稅改前面積161689畝，減少46805畝，減幅達28.95％。二是調(diào)整常年產(chǎn)量。中央有關文件規(guī)定：常年產(chǎn)量以1998年前5年的平均產(chǎn)量確定，并保持長期穩(wěn)定。松溪縣1998年前5年統(tǒng)計的平均畝產(chǎn)量為321公斤。如果機械地按照這個產(chǎn)量計算，將比稅改前畝產(chǎn)96.56公斤增加2.3倍，農(nóng)民不接受，認為松溪縣地處山區(qū)，山垅田、望天田多，統(tǒng)計數(shù)據(jù)一定有誤差，而且農(nóng)業(yè)牛產(chǎn)風險大，收益低，應該考慮豐歉情況，實事求是地確定。為此，我們采取自下而上，自上而下相結(jié)合的辦法，在群眾認可的基礎上，按“統(tǒng)一稅率、級差常產(chǎn)”的原則，以調(diào)查公允的常年產(chǎn)量落實到戶。全縣調(diào)整后的計稅常年產(chǎn)量畝均 263.21公斤，比稅改前畝產(chǎn)增加166.65公斤，增長172.58％。三是確定農(nóng)業(yè)稅稅率和地方附加率。按中央規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅率不超過7％，地方附加率不超過正稅的20％。從松溪改革情況看，農(nóng)業(yè)稅負擔以保持原有水平為宜，否則會產(chǎn)生減9加1等于0的不良效果，其他項目減輕農(nóng)民負擔9元錢的效果，會被農(nóng)業(yè)稅稅率和地方附加率應以保持農(nóng)業(yè)稅負擔總體不變的情況下，根據(jù)核實的計稅士地面積和調(diào)整后的常年產(chǎn)量進行測算而得，這樣農(nóng)民比較容易接受，工作量也小。四是張榜公開，接受評議。對核實的計稅土地面積。調(diào)整后的常年產(chǎn)量、確定的農(nóng)業(yè)稅稅率和附加率，以及農(nóng)戶應負擔的農(nóng)業(yè)稅稅額均應以村為單位，按戶張榜公布，接受群眾評議的監(jiān)督，并公布投訴和舉報電話，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保農(nóng)民真正滿意。五是入戶簽字，建立檔案。在農(nóng)民認可的前提下，積極開展入戶簽字，建立稅源檔案和“納稅明白卡”。對配套建立的農(nóng)業(yè)稅“納稅明白卡”實行一戶一卡，由納稅人保存，作為納稅人農(nóng)業(yè)稅計稅面積發(fā)生增減變化時的憑證。明白卡上詳細記載了該戶農(nóng)民的計稅面積。常年產(chǎn)量。應納稅額，以及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅目、納稅環(huán)節(jié)和稅改后取消項目、農(nóng)民應盡義務等項內(nèi)容，既方便農(nóng)民監(jiān)督，又確保農(nóng)民能繳上“明白稅”。此外，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復、不交叉征收的原則，對種煙田減免一季農(nóng)業(yè)稅，并視農(nóng)戶受災情況實行災情減免。

　　2、堅持開源與節(jié)流并舉，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費改革取消了屠宰稅、三提留五統(tǒng)籌和教育集資，改革村提留征收辦法，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級組織收入驟減，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作的運轉(zhuǎn)普遍遇到困難。推進農(nóng)村稅費改革，如果不及時跨過鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村的財力困難這道關日，改革就可能半途而廢。首先，從狠抓節(jié)支入手增財力。制定出臺《關于切實減輕鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。村兩級負擔的若干規(guī)定》，推行“一壓五控”即壓縮招待費，對縣鄉(xiāng)實行上限控制，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年限額3萬元，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)年限額6萬元，在村里實行“零”接待，控制報刊費、差旅費、通訊費、交通工具費、學習培訓費等開支，全縣一年節(jié)支600多萬元。其次，從改革縣鄉(xiāng)財政體制入手增財力。一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收入上繳數(shù)下調(diào) 126萬元；另一方面，支出基數(shù)由每人每年5000元提高到10300元，增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財力373萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均增加財力41.4萬元，保證了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的正常運轉(zhuǎn)。再次，從兌現(xiàn)稅改政策入手增財力。將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收20％的附加全部返還給村里作為三項費用，實行鄉(xiāng)管村用。2002年，全縣“兩稅”附加收入達167萬元，加上提高村主干補助標準等收入，全縣101個村平均每個村收入2萬多元，村集體收入比稅改前大大改善了，村干部也能按時領到工資，村級組織更加穩(wěn)固。第四，從加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展入手增財力。充分利用農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)變化和稅率調(diào)整的政策，把農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、主動性和創(chuàng)造性充分調(diào)動起來，進一步做強做大煙、竹、茶等特色產(chǎn)業(yè)，增加鄉(xiāng)村兩級財力。

　　3、堅持布局調(diào)整與體制改革并進，確保農(nóng)村義務教育事業(yè)健康發(fā)展。農(nóng)村稅費改革取消了教育集資及行政事業(yè)性收費14項，全縣教育收費每年減少 681萬元，對農(nóng)村義務教育事業(yè)發(fā)展沖擊很大。農(nóng)村稅費改革試點伊始，我縣就將保障農(nóng)村義務教育作為鞏固和完善農(nóng)村稅費改革目標之一。首先深化教育體制改革，減人減事減費。撤消9個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）學區(qū)建制，辭退代課教師，清退臨時工勤人員，共縮減編制54個，壓縮非教師人員96人。同時，推行教師工資集中統(tǒng)發(fā)和教育系統(tǒng)會計集中核算制度，既保證教師工資按時發(fā)放，又提高教育經(jīng)費的使用效益。其次，加大小學布局調(diào)整力度，整合教育資源。全縣完小已由原來的 63所，降至 55所，撤并 8所；教學點由原來的37個，增至40個，增加3個，使教育資源得到合理的配置。制定下發(fā)《全縣小學教職工實行全員聘用制的實施意見》，推行小學教師全員競聘，形成優(yōu)勝劣汰的競爭上崗機制。

　　4、堅持“一事一議”與政府補助并軌，積極推進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。首先是加強宣傳。采取會議、宣傳欄等多種形式，廣泛開展宣傳，使農(nóng)民理解在各級財政比較困難情況下，要創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，更多要依靠自己集中力量來辦，激發(fā)農(nóng)民參與“一事一議”的積極性。其次是積極引導。在確定“一事一議”項目時，堅持三條原則：一是量力而行，確保做一個，成一個，受益一個；二是把握項目的公益性，對于建廟宇、祠堂這樣的項目及時引導，加以制止；三是盡可能廣泛地征求群眾意見，把群眾意見最集中的公益事業(yè)項目確定為候選項目，提交給村民大會表決、對農(nóng)村急需解決的公益事業(yè)，而村民意見又不集中的，事先分戶做工作，集中意見，以免議而不決。第三是尊重民意。處理好需求與可能的關系，確保表決結(jié)果體現(xiàn)民意；采取公示和入戶做思想工作等形式，促使不同意的村民履行義務；對個別困難戶，經(jīng)村民認可給予免除義務；在“每人每年不超過15元”上限控制的前提下，鼓勵農(nóng)民自愿捐資。第四是規(guī)范操作。有本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加（或者有本村三分之二以上的戶的代表參加），所作決定到會人員的過半數(shù)通過；或?qū)⒎桨赣“l(fā)全體村民征求意見，由村民代表大會決定。實行財務公開，每季度公開一次，建設項目結(jié)束時必須另行公布一次。第五是政府參與。各級政府不能置身事處，對一些急需的項目，政府要積極幫助爭取資金，予以適當補助，使項目真正辦起來。

　　5、堅持監(jiān)管與籌資并抓，努力化解鄉(xiāng)村債務特別是教育債務。鄉(xiāng)村負債重已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。如何化解鄉(xiāng)村債務，給鄉(xiāng)村于部“松綁”，讓他們輕裝上陣，帶領村民勤勞致富，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，是檢驗農(nóng)村稅費改革成效的一大課題。首先是加強監(jiān)管，嚴防出現(xiàn)新的債務。在管理上，全面推行村帳多記工作，主要是取消村會計，村帳統(tǒng)一由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)營管理站管理。在監(jiān)督上，重點抓好兩個方面：一是全面推行一年一審計制度。重點是抓好“兩稅”附加返還和縣委、縣政府下發(fā)的《關于切實減輕鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級負擔的若干規(guī)定》中“一壓五控”措施落實的審計，對違反規(guī)定的及時給予處理，控制非生產(chǎn)性開支。二是全面推行財務公開、民主管理制度。積極發(fā)揮民主理財小組的作用，定期對各項收支原始票據(jù)、重大經(jīng)濟活動進行審核，按季上墻向村民公布本期財務收支情況，接受群眾監(jiān)督。其次是突出重點，率先化解教育債務。抽調(diào)精干人員組成教育債務調(diào)查組，深入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、學校進行調(diào)查摸底，分清責任。設立化解教育債務基金專戶，經(jīng)測算，歸還全縣教育債務需1056萬元，計劃由鄉(xiāng)、村、學校共同負擔三分之二，縣教育基金專戶負擔三分之一，由縣財政分三年每年打入專戶資金100萬元，共300萬元。

　　二、農(nóng)村稅費改革已取得可喜成效

　　l、減輕了農(nóng)民負擔。農(nóng)村稅費改革用法治手段實行源頭治理，從根本上規(guī)范了稅費制度，堵塞了加重農(nóng)民負擔的渠道，從根本上減輕了農(nóng)民的隱性和顯性負擔。

　　2、為壯大特色產(chǎn)業(yè)安上了強有力的助推器。農(nóng)村稅費改革調(diào)整了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復、不交叉征收，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，有力地促進了煙葉、茶葉、竹業(yè)、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　3、改善了干群關系，鞏固了執(zhí)政基礎。一方面規(guī)范了稅費征管，把基層干部從催糧收費的困擾中解脫出來，騰出時間集中精力帶領農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，尋求致富之路，真正為農(nóng)民辦實事、辦好事，于群關系明顯改善；另一方面，村級組織有了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅20％附加返還這筆固定的收入，村干部的工作積極性明顯提高，基層政權(quán)更加穩(wěn)固。

　　4、推進了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。稅改后，村內(nèi)進行農(nóng)田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林及其他集體公益事業(yè)所需勞務和資金，不能再向農(nóng)民收取或攤派，必須進行“一事一議”，實行大家事、大家議、大家定、大家干、大家管，進一步推進了村民自治和農(nóng)村集體事務的規(guī)范化管理，促進了農(nóng)村基層民主政治建設。同時興辦了一批公益事業(yè)，較好地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟和社會效益。

　　三、存在的問題與改進建議

　　松溪縣農(nóng)村稅費改革雖然取得了階段性成效，但目前的稅改方案還有以下五個方面的不足。第一，增加農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民不滿意。農(nóng)民總體上收入水平不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多缺資金、少技術、自然風險。市場風險比較大、在這種情況下，增加農(nóng)業(yè)稅的做法不合理，難怪有農(nóng)民說“干部增資，農(nóng)民增稅”。第二，減少間接負擔農(nóng)民不理解。農(nóng)村稅費改革涉及的稅費項目中，改革后只剩農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，與增加農(nóng)業(yè)稅相比，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則采取兩個環(huán)節(jié)并為一個環(huán)節(jié)、稅率從低確定的辦法。與農(nóng)業(yè)稅不同的是，生產(chǎn)環(huán)節(jié)特產(chǎn)稅大多由收購經(jīng)營者代扣代繳，而從事收購經(jīng)營的總是小部分人，而且是頭腦靈活、智商較高、較富有的群體，減少這部分人負擔，農(nóng)民不理解。農(nóng)民認為既然要減輕農(nóng)民負擔，為什么要通過減少轉(zhuǎn)嫁負擔來實現(xiàn)？第三，減少共有負擔最多的應該是教育集資，也就是教育收費，但從負擔對象看，負擔教育收費的不僅僅是農(nóng)民，凡是子女念書的家庭都可享受，客觀地說不能叫減輕農(nóng)民負擔，因為農(nóng)民以外的其他職業(yè)者也照樣減少負擔。第四，農(nóng)業(yè)稅稅率高于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率不合理。從比較利益來看，農(nóng)業(yè)稅課稅對象的收益不如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅課稅對象的收益，但農(nóng)業(yè)稅稅率為7％，而很大一部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的稅率為5％，不利于調(diào)節(jié)收入。從實際操作看，農(nóng)業(yè)稅稅率以5％為佳，加上附加，負擔率為6％，稅率和負擔率都是整數(shù)，農(nóng)民易于理解。第五，減少暫時性負擔增加永久性負擔不科學。從農(nóng)民角度看，教育收費是暫時性負擔，九年義務教育也就9年而已。而農(nóng)業(yè)稅是永久性負擔，從長遠來看農(nóng)民還是吃虧。

　　從松溪縣農(nóng)村稅費改革實效來看，農(nóng)村稅費改革確實減輕了農(nóng)村負擔，得到大多數(shù)農(nóng)民的擁護和認可，但與理想的、應該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農(nóng)民為了少負擔農(nóng)業(yè)稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準確數(shù)字，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要農(nóng)戶簽字認可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)業(yè)稅征收一年比一年難，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要花費大量的人力物力組織農(nóng)業(yè)稅征收工作，征收成本很高。糧食實行“價格、市場、訂購任務”三放開后，農(nóng)業(yè)稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農(nóng)民認可難。我們在統(tǒng)計減輕農(nóng)民負擔時，把以上所有減收項目都算在農(nóng)民頭上，而事實上有些項目農(nóng)民并沒有直接負擔，有些項目則是部分地區(qū)農(nóng)民的負擔，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。要讓農(nóng)民理解，減少“生意人”負擔的特產(chǎn)稅也是間接減輕農(nóng)民負擔的做法是不可能的，所以報表上的減負率與農(nóng)民認可的感覺到的減負率有一定的差距，這就使改革的社會效益大打折扣。

　　針對上述問題，筆者以為農(nóng)村稅費改革的政策必須調(diào)整，建議改“三取消、兩調(diào)整、一改革”為“五取消、一改革、一放寬”：即將調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策改為取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并放寬“一事一議”上限控制標準。

　　1、取消農(nóng)業(yè)稅。理由有三：第一，農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國家需要對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)民給予必要的保護和支持，最直接的就是減輕農(nóng)民負擔，主要是農(nóng)民種田的負擔，取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民增收節(jié)本是一項普惠性措施；第二，入世后，農(nóng)產(chǎn)品的銷售是以世界為舞臺的，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化和集約化勢在必行，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和集約化的前提條件是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自愿的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把土地作命根子的時候，土地是流轉(zhuǎn)不起來的，取消農(nóng)業(yè)稅從市場角度看具有現(xiàn)實必要性；第三，加快小城鎮(zhèn)建設是農(nóng)民致富奔小康必由之路，但現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度，農(nóng)民平分幾畝地，按地畝分攤農(nóng)業(yè)稅，造成了農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實，因此，取消農(nóng)業(yè)稅從城鎮(zhèn)化角度看也具有現(xiàn)實緊迫性。

　　2、全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。理由有二：其一，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是為了調(diào)節(jié)糧食與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入的比較利益而開征的，現(xiàn)階段這種作用已經(jīng)基本喪失，也就是說農(nóng)業(yè)特產(chǎn)存在的前提已經(jīng)不存在了。其二，加入世貿(mào)組織以后，面對激烈的國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭和發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的高額補貼，我們也要在政策上采取一些相當措施，因此，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也是大勢所趨。目前已經(jīng)取消部分特產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但煙葉、木材特產(chǎn)稅還予以保留，從長遠看應該全部取消。煙草專賣是國家針對煙草行業(yè)的特點所采取的特殊管理形式，是國家立法的方式予以確立的。但在市場經(jīng)濟的大背景下，也不能封閉市場，排斥競爭，同樣必須面對國際市場的挑戰(zhàn)，征收煙葉特產(chǎn)稅是不利于煙草行業(yè)參與國際競爭的。至于取消原木特產(chǎn)稅也是十分必要的，隨著山權(quán)到戶，山地象耕地一樣落實到戶，誰造誰有，征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅將會抑制農(nóng)民造林護林的積極性，防礙林業(yè)的發(fā)展。

　　3、放寬“一事一議‘上限控制標準。要規(guī)范建立”一事一議“制度，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)集體公益事業(yè)發(fā)展?！币皇乱蛔h“既要堅持量力而行的原則，充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，有多少錢辦多少事；也要充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，多數(shù)農(nóng)民同意的事就要積極辦，要因地制宜地確定上限標準，農(nóng)民實行”一事一議“的”明白事“，不能說成是硬性攤派。我們的改革實踐證明這項制度很受農(nóng)民歡迎，是農(nóng)村實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一種好形式，對于強化農(nóng)民的當家作主意識，改善于群關系，促進農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展都有著十分重要的意義。