[摘　要]我國的分稅制經(jīng)過十幾年的調(diào)整和完善已初步奠定了地方稅體系的基礎(chǔ)，但從建立規(guī)范的分級分稅財政管理體制的要求看，我國的地方稅體系仍存在著一些亟待解決的突出問題，而要完善我國地方稅制，則應(yīng)在明確整體改革思路的前提下采取分步實施的具體對策。

　　[關(guān)鍵詞]地方稅制；問題；對策

　　一、我國地方稅體系存在的問題

　?。ㄒ唬┒悪?quán)高度集中的狀況尚未打破

　　實行分稅制財政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權(quán)，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財政稅收分配關(guān)系所不可回避的問題。但從當前的現(xiàn)實看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權(quán)仍高度集中于中央?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭?！卑凑者@一規(guī)定，目前幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃給地方。地方稅的其它稅權(quán)，如稅法解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、制訂稅收優(yōu)惠減免政策的權(quán)力也基本集中在中央。這種高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式很難與我國各地復(fù)雜的社會經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源狀況相適應(yīng)，不利于調(diào)動地方政府當家理財?shù)姆e極性，不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟運行，嚴重束縛了地方政府的手腳。

　?。ǘ┑胤蕉愂阵w系過于薄弱，缺乏主體稅種

　　按照分稅制改革的有關(guān)規(guī)定，劃給地方政府的稅種數(shù)量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數(shù)量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關(guān)稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業(yè)稅是地方稅體系中一個比較大的稅種，但鐵道部門、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央，使之也具有了共享稅性質(zhì)。個人所得稅是市場經(jīng)濟條件下一個十分重要的稅種，在1994年進行分稅制改革時，由于收入量少，征管難度大，劃為了地方稅，但隨著近年來收入的增加，又被中央調(diào)整為共享稅?？傊?，地方稅體系單薄，缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直沒有解決。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進行的，但中央政府畢竟在收入增量分配中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，隨著時間的推移，收入增量越來越大，分配越來越向中央政府傾斜，而地方政府承擔的事權(quán)和支出責任卻有增無減，地方稅體系單薄對地方政府財力造成的負面影響體現(xiàn)得也就越來越明顯。這種狀況越到基層財政特別是縣鄉(xiāng)財政就越嚴重。在通過正常的分稅渠道無法獲取足夠財力，收支矛盾突出，而稅權(quán)劃分又高度集中、地方財政無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權(quán)限和收費規(guī)模來保證政府職能的實現(xiàn)。另外，我國地方稅制的稅種設(shè)計也不適應(yīng)社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的要求，遺產(chǎn)稅、贈予稅、社會保障稅、環(huán)境保護稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、土地使用稅等也不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，需要進一步改革完善。

　?。ㄈ┑胤蕉愔撇粔蚍€(wěn)定且內(nèi)外有別

　　實行分稅制的目的在于通過調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，保證各級政府所需財力，調(diào)動兩級政府生財、聚財、理財?shù)姆e極性。而要實現(xiàn)這一目的應(yīng)該保證制度具有相對穩(wěn)定性。如果制度變化過于頻繁，不容易使地方政府產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，進而合理安排自己的行為。近年來，在中央稅體系得到加強，中央稅收入占全部稅收收入的比重不斷提高的前提下，中央對地方稅體系中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續(xù)作了調(diào)整。比如，金融行業(yè)提高了營業(yè)稅稅率，對個人存款利息課征個人所得稅，但收入都歸中央。幾乎每項新出臺的增稅措施，都有利于中央收入規(guī)模的擴大，而減收的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、契稅政策的調(diào)整等，從而使地方稅制的相對穩(wěn)定性受到影響。另外，現(xiàn)行地方稅制對內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等，而固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已暫時停征）、城市維護建設(shè)稅等稅種只適用于內(nèi)資企業(yè)。這不僅不利于公平稅負和內(nèi)外資企業(yè)間平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

　?。ㄋ模┑胤蕉惲⒎▽哟尾桓?/p>

　　目前我國尚無統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收基本法，不利于對我國稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、各級稅務(wù)機關(guān)職責、政府與稅務(wù)機關(guān)權(quán)限劃分、地方稅稅種開征及調(diào)節(jié)等重大問題進行科學(xué)、合理、具體、嚴密的規(guī)定，整個稅收體系建設(shè)缺乏基本的法律依據(jù)和行為規(guī)范。對于各地方稅稅種而言，大多是以行政機關(guān)頒布的條例作為分配依據(jù)，這從加強稅收法制建設(shè)的角度分析，明顯沒有走完立法程序，使地方稅的權(quán)威性、規(guī)范性和嚴肅性得不到充分體現(xiàn)。

　?。ㄎ澹┑胤蕉愓鞴茴I(lǐng)域存在的問題也不容忽視

　　首先，國稅局和地稅局在地方稅征管權(quán)限的劃分上存在的問題需要研究解決。分稅制改革建立了國稅和地稅兩套稅務(wù)征管系統(tǒng)，并明確規(guī)定國稅系統(tǒng)負責征收中央稅和共享稅，地稅系統(tǒng)負責征收地方稅，但在具體運作中卻出現(xiàn)了下列問題：一是從稅款征收權(quán)來看，國稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方稅的收入，如個體稅收及涉外稅收等由國稅局代征，城建稅因其附加稅性質(zhì)決定了大部分稅基由國稅控制。地稅部門對屬于自己的收入不能充分行使管轄權(quán)，不能有效掌握其稅源，容易導(dǎo)致地稅流失。這與建立國稅、地稅兩套稅務(wù)征管機構(gòu)的初衷不相符，未能完全實現(xiàn)按照收入歸屬劃分稅收征管權(quán)限的目標，從而使地稅與國稅產(chǎn)生一些難以協(xié)調(diào)的矛盾。二是征稅權(quán)與其它執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)。部分地方收入由國稅局代征后，其它執(zhí)法權(quán)如管理權(quán)、檢查權(quán)、復(fù)議權(quán)的歸屬如何與征稅權(quán)一致起來，就存在難以解決的問題：從稅務(wù)管理權(quán)看，按照現(xiàn)行規(guī)定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人有稅務(wù)登記權(quán)，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務(wù)登記權(quán)，造成征稅權(quán)和管理權(quán)的脫節(jié)，淡化了這些納稅人到地稅機關(guān)申報納稅的意識；從發(fā)票管理權(quán)看，現(xiàn)行規(guī)定對普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的大多數(shù)納稅人沒有發(fā)票管理權(quán)，失去了“以票管稅”加強稅源控制的有效手段。

　　其次，地稅征管與地方分級財政體制脫節(jié)。地方政府為平衡國、地稅機構(gòu)待遇和穩(wěn)定地稅隊伍，對地稅征管機構(gòu)也采取了垂直管理。這就阻礙了地方預(yù)算收支計劃的確定和執(zhí)行，強化了市縣地稅機構(gòu)相對地方財政的獨立性，不利于稅收收入及時足額入庫。

　　二、完善我國地方稅制的對策

　　（一）整體改革思路

　　首先，完善我國地方稅制必須有開闊的視野，不能就地方稅制論地方稅制，應(yīng)該把地方稅制的改革、完善作為完善我國分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)該以政府與市場關(guān)系的合理劃分以及政府間事權(quán)和支出責任的合理劃分作為采取各項對策的前提，以確定合適的分稅方法并實現(xiàn)中央和地方財政分配關(guān)系的協(xié)調(diào)為完善地方稅制的目標和歸宿。其次，適應(yīng)地方社會經(jīng)濟及各項事業(yè)發(fā)展的要求，應(yīng)本著簡化稅制、公平稅負的原則，對地方稅制的構(gòu)成進行必要調(diào)整，取消陳舊稅種，開征新稅種，調(diào)整原有稅種，合并內(nèi)外稅制。再次，應(yīng)認識到相對獨立的地方稅權(quán)的確定是完善我國地方稅制的重點和難點。完全依靠中央政府來調(diào)整完善地方稅制，由于受信息不充分的制約，事實上難以實現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化，從動態(tài)角度考察就更是如此，而明確地方政府擁有相對獨立的稅權(quán)（一定的立法權(quán)、稅目、稅率調(diào)整權(quán)、開征停征權(quán)）則便于調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府的比較優(yōu)勢，使其能因地制宜地制訂相應(yīng)對策來實現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化。最后，與我國經(jīng)濟的整體改革思路相適應(yīng)，完善我國的地方稅制也應(yīng)采取“漸進式”的改革思路，本著先易后難的原則選擇改革措施，采取分步實施的具體對策。

　?。ǘ┓植綄嵤┑木唧w對策

　　1.近期對策

　　（1）稅種的調(diào)整

　?、偃∠惻f的不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展要求的稅種，如屠宰稅和筵席稅。在農(nóng)業(yè)稅取消的背景下，應(yīng)把現(xiàn)行的稅收體系延伸到農(nóng)業(yè)，逐步構(gòu)建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、充分體現(xiàn)公平和效率原則的現(xiàn)代化稅收體系。

　?、陂_征新稅種。一是燃油稅。將現(xiàn)有的車輛收費改為征稅，以規(guī)范征管和降低成本。燃油稅以油價為計稅價格，稅率可設(shè)計在5%左右。為照顧地方利益和便于征管，最好在銷售環(huán)節(jié)征收，由銷售者繳納。二為環(huán)境保護稅。應(yīng)將現(xiàn)有各種有關(guān)環(huán)境收費改為征收環(huán)境保護稅，對污染行為或污染物征收。主要對排放廢氣、廢水、廢物和噪音等4種行為征收，納稅人為污染的制造者，為體現(xiàn)4種污染對生態(tài)環(huán)境的不同危害，可設(shè)計不同的稅率，實行從量計征。三為教育稅。將現(xiàn)有的教育費附加、職工個人教育費和農(nóng)村教育費改為教育稅，以納稅人的銷售收入為計稅依據(jù)，稅率以1%左右為宜，具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。四為社會保障稅。建立完善的社會保障體系，是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。國際上多數(shù)國家都開征了社會保障稅。我國目前征集的各種社會保險基金，雖有繳納人直接受益性質(zhì)，但主要內(nèi)涵屬于稅，現(xiàn)在有的省、市已由稅務(wù)機關(guān)征收。借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)積極創(chuàng)造條件開征社會保障稅，它能有效克服社會保險統(tǒng)籌基金在繳納和使用管理上的混亂現(xiàn)象，充分發(fā)揮稅收的職能作用，促進社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。

　?、壅{(diào)整原有稅種：一是調(diào)整營業(yè)稅，將行政事業(yè)服務(wù)收費納入征稅范圍，從制度上擴大稅基；對混合銷售行為確定具體標準，從政策上劃清征收增值稅還是征收營業(yè)稅的界限，力求避免混稅、混級行為發(fā)生；將金融業(yè)營業(yè)稅稅率降為5%，以減輕稅負，促進金融業(yè)的發(fā)展；同一收入稅不重征，對房屋出租的租金收入，征收營業(yè)稅就不再征收房產(chǎn)稅。二是調(diào)整資源稅。擴大資源稅課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，以支持“環(huán)保工程”建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善；適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅負，限制過度開采不可再生資源；將資源收費轉(zhuǎn)化為資源征稅，以規(guī)范征收管理，降低征收成本，推進稅費改革。三是調(diào)整城市維護建設(shè)稅。首先擴大征收范圍，凡有經(jīng)營收入的單位和個人，不分國內(nèi)外企業(yè)或個人，都明確為城建稅納稅人。其次改變征收辦法，由附加征收改為獨立征收，以銷售收入為計稅依據(jù)；全國不再按行政區(qū)劃設(shè)計分檔稅率，可考慮由中央規(guī)定幅度稅率，具體適用稅率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展狀況和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展情況確定，幅度稅率可設(shè)計為1%～2%.五是調(diào)整個人所得稅。首先是改現(xiàn)行分類稅制為綜合稅制或綜合分類稅制。其次是全面加強個人收入自行申報納稅制度，嚴格源泉扣繳。再次是實現(xiàn)稅前扣除標準科學(xué)化，國家不統(tǒng)一規(guī)定具體扣除標準，而是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、職工收入、物價指數(shù)等經(jīng)濟指標規(guī)定幅度，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地實際在規(guī)定幅度內(nèi)具體確定。最后是合理界定生計費用的扣除標準，可從目前以個人為單位逐步向以家庭和個人為單位并存轉(zhuǎn)化，充分考慮家庭因素，照顧家庭利益。

　　④調(diào)整已經(jīng)成為共享稅的企業(yè)所得稅。一是要簡并稅率，不分經(jīng)濟性質(zhì)、規(guī)模大小、地區(qū)差別，統(tǒng)一實行30%左右的比例稅率；對確需實施稅收優(yōu)惠的，可在一定時間內(nèi)減征。二是統(tǒng)一稅基，不論企業(yè)經(jīng)濟性質(zhì)、行業(yè)差別，所得稅應(yīng)稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須基本統(tǒng)一，通過稅法明確規(guī)定，不受企業(yè)財務(wù)制度影響。三是規(guī)范稅收優(yōu)惠，所得稅優(yōu)惠政策主要應(yīng)體現(xiàn)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和在國際競爭中具有比較優(yōu)勢的機電、紡織、服裝行業(yè)等。

　?。?）合并內(nèi)外稅制。第一，適應(yīng)WT0規(guī)則，盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制：簡并稅率，不分經(jīng)濟性質(zhì)、規(guī)模大小、地區(qū)差別，統(tǒng)一實行30%左右的比例稅率；對確需實施稅收優(yōu)惠的，可在一定時間內(nèi)減征；統(tǒng)一稅基，所得稅應(yīng)稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須統(tǒng)一；稅基由稅法確定，不受企業(yè)財務(wù)制度影響；規(guī)范稅收優(yōu)惠，所得稅優(yōu)惠政策主要應(yīng)體現(xiàn)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和在國際競爭中具有比較優(yōu)勢的機電、紡織、服裝行業(yè)等。第二，合并對內(nèi)和對外分別征收的房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅，制定統(tǒng)一的房產(chǎn)稅：改變計稅依據(jù)，與國際慣例接軌，把按房產(chǎn)原值減除一定比例后的余額計稅的辦法，改為按評估值計稅，以公平稅負，減少稅收流失；改進稅率設(shè)計，由中央統(tǒng)一制定幅度比例稅率，以適應(yīng)我國地域遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差別很大的實際情況，便于地方根據(jù)本地實際確定適用稅率。第三，制定統(tǒng)一的土地使用稅。目前，很多外資企業(yè)和大型內(nèi)資企業(yè)，不是設(shè)在城鎮(zhèn)，而是設(shè)在城鎮(zhèn)以外的地區(qū)，因此，將原“城鎮(zhèn)土地使用稅”改為“土地使用稅”更為確切；內(nèi)外資企業(yè)及其他納稅人應(yīng)統(tǒng)一征收土地使用稅。建議修訂《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》中有關(guān)外商投資企業(yè)不征收土地使用稅的條款，以貫徹國民待遇原則。

　　（3）調(diào)整稅收劃分方法。一是對鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅應(yīng)劃歸地方固定收入，使營業(yè)稅成為真正意義上的地方稅種。二是在統(tǒng)一內(nèi)、外兩套企業(yè)所得稅稅制的基礎(chǔ)上，近期可將企業(yè)所得稅收入全部劃歸地方，以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要。中央減少的收入可通過將個人所得稅劃為中央稅加以彌補，以利于收入公平分配并與國際慣例接軌。

　?。?）解決地方稅收征管中存在的問題。首先，本著“分權(quán)、分稅、分征、分管”的原則，解決國稅與地稅部門在征管權(quán)限和征管范圍上的交叉問題。對確需由國稅部門代征、代管的少數(shù)地稅征管業(yè)務(wù)，盡可能不要采用模糊而缺乏約束力的協(xié)商方式，而是要明確代理者應(yīng)承但的責任并采取必要的監(jiān)督制約措施。除此之外，應(yīng)將與國稅業(yè)務(wù)存在聯(lián)系的地方稅收完全劃歸地方稅務(wù)部門征管，這可能導(dǎo)致操作上的某些不便并加大征管成本，但從長遠考慮，對于規(guī)范地方稅收征管體制還是利大于弊。其次，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財政、一級預(yù)算”的原則，規(guī)范地方各級政府的稅收征管范圍，改變地稅機構(gòu)的垂直管理格局，實行橫向管理，地稅機構(gòu)對同級政府負責，以利于地方收支關(guān)系的協(xié)調(diào)。第三，對一級政府所屬的地方稅收的征管，要予以歸并，由地稅部門統(tǒng)一征管。

　　2.中長期的對策

　?。?）解決稅權(quán)過于集中的問題，調(diào)整地方政府費大于稅的格局。根據(jù)當前的現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗，調(diào)整和完善我國的稅權(quán)劃分，從總體思路上需要把握以下兩個要點：首先，要摒棄傳統(tǒng)稅權(quán)過度集中的模式，走適度分權(quán)的道路，高度分權(quán)的模式行不通。選擇中央稅權(quán)相對集中的模式，一方面是考慮到我國的特殊國情，另一方面也是借鑒國際有益經(jīng)驗的必然結(jié)果。其次，要在適當分散稅權(quán)的同時，整頓規(guī)范地方的收費權(quán)。要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費按其性質(zhì)、類別分流歸位，還其本來面貌，發(fā)揮各自特有的功能作用。應(yīng)采取多種渠道分流的方法：對巧立名目或重復(fù)收取的亂收費，要堅決取消；對符合國際通行做法的必要的少量收費，如“規(guī)費”和“使用費”仍予保留，可繼續(xù)采取費的形式征收，但收費標準要適當，并要有嚴格的制度規(guī)定；對那些不以提供公共設(shè)施或特定服務(wù)為基礎(chǔ)，而以取得財政收入為目的的收費，應(yīng)改費為稅。由于原有的收費千差萬別，統(tǒng)一由中央立法困難很多，需要地方稅收立法的配合，因此應(yīng)盡快給予地方政府相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，這是費能否改為稅的必要條件；對不再體現(xiàn)政府職能，事實上是通過市場渠道形成的收費，應(yīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并依法征稅。

　　（2）解決地方稅體系的主體稅種問題。賈康等學(xué)者明確指出，在五級政府的架構(gòu)下，讓地方財政按照分稅分級的框架完成財力分配，都有主體稅種，都有穩(wěn)定的稅基不太可能，至少在基層是看不到出路的。因此，他們主張減少政府級次，把鄉(xiāng)級政府作為縣級政府的派出機構(gòu)，把市級政府作為省級政府的派出機構(gòu)，從而形成中央、省、縣三級政府架構(gòu)。這就為地方稅主體稅種的選擇提供了基礎(chǔ)條件，也便于與國際接軌。省級政府可以營業(yè)稅為主體稅種，而縣級財政則以財產(chǎn)稅為主體稅種，從而形成穩(wěn)定的分級分稅財政體制。

　?。?）提高地方稅的立法層次。首先，應(yīng)加快研究制定符合我國國情的稅收基本法。該法不僅要對中央稅收體系和地方稅收體系的主體稅種作出規(guī)定，而且要對稅收的立法權(quán)、管理權(quán)、收入規(guī)模、稅種設(shè)置、管理體制、征納雙方的權(quán)利與義務(wù)、稅收強制執(zhí)行手段等重大問題進行規(guī)范，還要對稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置、管理體制等作出規(guī)定，以便為加快地方稅制建設(shè)步伐創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。其次，對由行政機關(guān)制訂的地方稅各稅種的條例、規(guī)定，應(yīng)積極創(chuàng)造條件提請全國人大審批，成為嚴格意義上的稅法，以增強地方稅稅制建設(shè)的規(guī)范性和權(quán)威性。

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