當上個世紀七十年代以來波及全球的政府治理變革浪潮給我們稅務(wù)系統(tǒng)改革帶來了許多新理念、新理論和新方法，諸如企業(yè)化政府、學(xué)習(xí)型組織等，并在稅收管理實踐中成為正在涌現(xiàn)的具有重大意義的行業(yè)趨勢。如何自覺地主動地引進和運用有關(guān)新思想、新理論，以整體地系統(tǒng)地改造我們包括納稅服務(wù)在內(nèi)的各項工作，是一個值得探討的重要課題。

　　有關(guān)新公共管理運動發(fā)展概況及主要特征

　　20世紀七、八十年代以來，伴隨著世界范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會和科技革命的變化和發(fā)展，各國政府均面臨新的、嚴峻的挑戰(zhàn)，為迎接新挑戰(zhàn)，提高政府的治理能力，并通過政府治理能力的提高最終提升國家競爭力，不僅西方各主要發(fā)達國家，而且發(fā)展中國家都紛紛卷入到一場被稱之為新公共管理（new public management）的運動中。新公共管理運動涉及的內(nèi)容非常廣泛，其核心價值是把市場化的動作機制和管理手段引入公共管理中來，主張以市場機制改造政府，提高公共服務(wù)品質(zhì)，其理論及實務(wù)均有十分獨特之處，突破了以往行政管理學(xué)研究的窠臼。

　　那么，新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？綜合有關(guān)學(xué)者的觀點，新公共管理主要有以下五個方面特征：（1）重視成本效益關(guān)系，主張以企業(yè)精神改造政府，要求改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲得最大的效益；（2）強調(diào)公共服務(wù)中顧客導(dǎo)向的觀念，建立顧客導(dǎo)向型政府，以公民為顧客，并強調(diào)顧客的價值，政府為服務(wù)組織，向公民提供最佳服務(wù)；（3）強調(diào)市場導(dǎo)向的管理，重視公共行政體系內(nèi)市場機制以及競爭功能的引進；（4）強調(diào)政府部門績效管理，在公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能（empowered），以充分發(fā)揮他們的潛力；（5）倡導(dǎo)改革和創(chuàng)新，要求打破傳統(tǒng)機構(gòu)慣性，使之盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決的、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

　　建立新的公共管理模式是大勢所趨，同步推進納稅服務(wù)體系改革也是時代的要求

　　新公共管理理論形成于西方政府改革運動中，其宗旨、特征是從實踐中提升而來，其倡導(dǎo)的改革方向，以及更觸及其本原實質(zhì)的洞察視角，對政府管理產(chǎn)生了深遠的、根本性的影響，對當代中國來說意義也十分重大，選擇新公共管理模式作為我們改革行政系統(tǒng)的樣板，目前在各地已初露端倪，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“企業(yè)型政府”“學(xué)習(xí)型社會”的提出，追根溯源，都是發(fā)源于公共管理相關(guān)理論。為此，我們也要審天下之勢，應(yīng)天下之變，既要得風(fēng)氣之先，也要敢為天下先，通過廣泛開展創(chuàng)建服務(wù)型、企業(yè)型、學(xué)習(xí)型以及顧客導(dǎo)向型稅務(wù)機關(guān)活動，建立以新公共管理主義為指導(dǎo)的，服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，政府、稅務(wù)機關(guān)以及納稅人良性互動的，稅務(wù)機關(guān)服務(wù)和社會中介機構(gòu)代理服務(wù)有機結(jié)合的新型納稅服務(wù)體系。

　　在新公共管理思想主導(dǎo)下，大力推進納稅服務(wù)改革

　　一、樹立為納稅人服務(wù)的立場，變革服務(wù)理念，打造服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)

　　為納稅人服務(wù)立場是整個納稅服務(wù)體系的基點。公共管理研究通常有兩種截然不同的立場：管理者的立場和公眾的立場。傳統(tǒng)觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象，主要關(guān)注“作為公共利益代表者和維護者，如何才能對公共事務(wù)進行有效的管理”，以“公共部門如何實現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點；不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，即站在公眾的立場上，主要關(guān)注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”，以“公共利益是怎樣被實現(xiàn)的”為焦點。聯(lián)系到我們稅務(wù)部門，從稅收管理實踐看，我們以往重打擊、輕服務(wù)，過分強調(diào)“剛性”管理，忽視“柔性”服務(wù)，習(xí)慣于用對抗性的解決矛盾方法解決稅收執(zhí)法中的問題，把打擊偷逃稅行為作為執(zhí)法工作的全部或主要方面，結(jié)果導(dǎo)致偷逃稅案件愈查愈多，屢禁不止，站在管理者立場的弊端是顯而易見的，優(yōu)化納稅服務(wù)，這種立場首先必須改變，牢固樹立“服務(wù)為本”思想，通過優(yōu)化納稅服務(wù)來預(yù)防涉稅犯罪，逐步實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)從“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，改變以往“控（統(tǒng)）制”納稅人的習(xí)慣做法，清除過去對納稅人有罪判定意識，將服務(wù)基點從對納稅人不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人，尊重納稅人，服務(wù)納稅人，以有效激發(fā)納稅人納稅的積極性。

　　二、以“三E”（經(jīng)濟economy、效率efficiency以及效能effect）為目標，大膽吸收借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理方法和經(jīng)驗，建立企業(yè)型稅務(wù)機關(guān)

　　新公共管理認為，政府施政的基本價值在于“三E”：經(jīng)濟（economy）、效率（efficiency）與效能（effect），為此，以塑造“企業(yè)型政府”為目標，私營部門的理念和手段逐漸為公共部門所采用成為一種重要發(fā)展趨勢，我們要在稅收管理實踐已經(jīng)進行大量有益嘗試基礎(chǔ)上，還要將企業(yè)理念和市場機制不斷引入稅務(wù)管理領(lǐng)域：（1）管理結(jié)構(gòu)扁平化。透過官僚體制提供納稅服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率，在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)憑籍網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，改變稅務(wù)組織體系“金字塔”式結(jié)構(gòu)形態(tài)，減少稅務(wù)管理的中間層次和環(huán)節(jié)，使稅務(wù)機關(guān)結(jié)構(gòu)扁平化，以降低征管費用，提高服務(wù)效率，提高稅務(wù)人員的自主性與積極性。（2）管理方法集成化。如針對辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象，我們不妨運用流程再造理論，開展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，減少稅務(wù)登記、核定申報方式、政策性減免稅等審批手續(xù)，使程序運作現(xiàn)代化；針對征管績效低下現(xiàn)象，要繼續(xù)加強過程控制，全面推行IS090001：2000國際質(zhì)量管理標準認證體系，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收管理的每一項工作、每一個崗位和每一道環(huán)節(jié)。（3）管理觀念創(chuàng)新化。例如，對納稅戶“管理”，傳統(tǒng)的認識是“控制”和“統(tǒng)治”，新的認識是“相互適應(yīng)和協(xié)作”，加強與納稅人的溝通，對于漏繳稅款的納稅人進行及時提醒，給予補過機會，在執(zhí)法“剛性”的大框架下開展“柔性”服務(wù)，把懲治和教育有機結(jié)合起來，減少或杜絕稅務(wù)違法、違章，體現(xiàn)稅收執(zhí)法的人性關(guān)懷。（4）授予權(quán)能，使管理行為人性化。要加強稅務(wù)系統(tǒng)人力資源管理，通過推行執(zhí)法能級制、稅務(wù)稽查主查負責(zé)制，向下級授予權(quán)能，并尊重人、關(guān)心人、激發(fā)人，以充分調(diào)動稅務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。

　　三、以納稅人為顧客，稅務(wù)部門為服務(wù)組織，推行顧客關(guān)系管理，創(chuàng)新服務(wù)形式，建立顧客導(dǎo)向型稅務(wù)機關(guān)

　　新公共管理認為顧客導(dǎo)向的理念更能使服務(wù)貼近大眾需求，強調(diào)以顧客滿意作為政府施政的目標，在社會開放，納稅人需求日益多元化的情況下，我們也不妨推行顧客關(guān)系管理，將納稅服務(wù)的對象視為顧客，努力向他們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)：（1）適應(yīng)WT0規(guī)則中透明度和統(tǒng)一性原則，為內(nèi)外資企業(yè)、大型國有集體企業(yè)和私營個體納稅戶以及城鄉(xiāng)居民提供無歧視性稅收政策服務(wù)，使不同地區(qū)、行業(yè)的納稅人得到同樣的服務(wù)，使他們都能享受到稅收服務(wù)的國民待遇；（2）“引導(dǎo)納稅遵從”，推行差別化服務(wù)。依照企業(yè)納稅信譽不同，對納稅信譽良好的企業(yè)向社會公布，并為其納稅提供更多的便利條件，包括簡化納稅程序、減少資料審核、提供免審的“綠色申報”程序以及給予其3年或5年的免檢優(yōu)惠等。而對于信譽較差的企業(yè)，從嚴稽核，加強檢查，通過納稅信譽等級的建立，倡導(dǎo)依法納稅，“引導(dǎo)納稅遵從”；（3）要在使納稅服務(wù)普遍化基礎(chǔ)上兼顧個性化，為納稅人提供個性化服務(wù)。如為保證納稅人的需要，對特殊納稅戶可以對超過60歲以上的老年人，殘疾人，邊遠山區(qū)、特殊地帶的納稅戶，可以建立納稅服務(wù)檔案，開展預(yù)約上門服務(wù)。在納稅服務(wù)大廳也要為殘疾人、孕婦等特殊人士以及納稅大戶開辟綠色通道。

　　四、推行標桿管理，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型稅務(wù)機關(guān)，形成納稅服務(wù)持續(xù)改善的動力機制

　　“標桿管理”由施樂公司首創(chuàng)，起源于20世紀70年代末、80年代初，美國施樂公司為應(yīng)對日本企業(yè)挑戰(zhàn)威脅而展開的對標學(xué)習(xí)運動。目前，標桿管理已經(jīng)成為全球通行的有效管理方法，如美國國內(nèi)稅務(wù)局就是第一批整體地、系統(tǒng)地實行標桿管理地大型公共部門之一。據(jù)了解，美國國內(nèi)稅務(wù)局的十個服務(wù)中心遍布全國，它們負責(zé)處理稅務(wù)申報、通信以及其他納稅人會計項目。以地處猶他州奧格登市的國內(nèi)稅務(wù)局服務(wù)中心為例，在每一稅收登錄季節(jié)（TAXZILING SEASON）結(jié)束時，她總會選擇幾個具體的、需要在下一稅務(wù)年度作出服務(wù)改進的目標，并認真尋找學(xué)習(xí)標桿，然后對其予以引進，終而使得該服務(wù)中心的工作得到了持續(xù)改進，1992年該服務(wù)中心榮獲了美國總統(tǒng)質(zhì)量獎。在標桿管理嚴格精神的感召下，其他服務(wù)中心也認定并引進了奧格登市的服務(wù)中心的最佳實踐，在隨后的幾年里，又有幾所中心榮膺美國總統(tǒng)獎。一個組織中追求最優(yōu)的動力促動了另一組織的相似驅(qū)動力，從而產(chǎn)生了上升趨勢、不斷改進的績效，終而在這些服務(wù)中心形成了以持續(xù)尋求改進為主要特征的稅務(wù)文化。由此可見，標桿管理的精髓在于——我們必須隨時準備向優(yōu)勝者學(xué)習(xí)，作為政府主管稅務(wù)的機構(gòu)，這種運用最前沿的強有力的管理手段也正是我們當前所迫切需要的。當然，從某種意義上看，標桿管理和創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織是密不可分的，為此，我們還要大力倡導(dǎo)“終身學(xué)習(xí)”、“全員學(xué)習(xí)”、“全過程學(xué)習(xí)”和“團體學(xué)習(xí)”，做到“工作學(xué)習(xí)化，學(xué)習(xí)工作化”，通過創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，在各級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部逐步形成相互理解、相互學(xué)習(xí)、整體互動思考、協(xié)調(diào)合作的群體，從而產(chǎn)生巨大、持久的創(chuàng)造力。

　　五、構(gòu)建電子稅務(wù)服務(wù)體系，積極為納稅人提供全天候、無縫隙的“一站式”甚至“無站式”服務(wù)

　　作為電子政務(wù)的有機組成部分，稅務(wù)電子化目前還有許多不足之處，如觀念不適應(yīng)，信息化基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用、人才、信息資源、硬/軟件、應(yīng)用系統(tǒng)等各要素之間還不夠協(xié)調(diào)，“信息孤島”現(xiàn)象在稅務(wù)系統(tǒng)中還較為嚴重等，為此，一方面，我們要按照稅收業(yè)務(wù)流為主線來設(shè)計搭建電子稅務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，為納稅人提供無縫隙、全天候的“一站服務(wù)”或“無站服務(wù)”，使納稅人只需跑一個地方就能把涉及眾多部門的復(fù)雜事務(wù)快速辦理完畢，甚至人們只需在家中點擊鼠標，足不出戶就能獲得納稅服務(wù)。另一方面，還要加強稅務(wù)機關(guān)與各級政府部門之間、重點稅源之間的信息共享和交流，使那些跨地區(qū)和跨部門的涉稅業(yè)務(wù)處理能夠一體化、系統(tǒng)化，從而在整體上幫助稅務(wù)部門更快、更好、更有效的對社會公眾、納稅人開展納稅服務(wù)。

　　六、構(gòu)建以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)、多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，實現(xiàn)納稅服務(wù)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變

　　新公共管理反對那種不講投入、產(chǎn)出，不講成本效益的做法，主張將許多具體的公共服務(wù)通過市場化方式進行運作，這對納稅服務(wù)也很適用。在納稅人需求日益多元化的市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)該說，稅務(wù)機關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，大量社會中介機構(gòu)、民間非贏利組織也可以參與進來。如在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生和逐步完善起來的稅務(wù)代理，在納稅服務(wù)上，除了宏觀方面的全局性的關(guān)鍵事項應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)承擔(dān)外，具體辦稅事項的服務(wù)、核實調(diào)查、稅收顧問、稅收糾紛等，應(yīng)由具備資格的稅務(wù)師事務(wù)所提供，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該認可。稅務(wù)事務(wù)所出具的審核評稅報告要具有法律效力。