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近年來(lái),中央在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的同時(shí),加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度,特別是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,取得了初步成效。但隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的逐步深入,市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,人員結(jié)構(gòu)也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,出現(xiàn)了大量的下崗職工和失業(yè)人員,加之老齡人口的不斷增加,給我國(guó)社會(huì)保障體系提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。而目前我國(guó)的社會(huì)保障體系還十分脆弱,社會(huì)保險(xiǎn)資金缺乏有力保證,部分城鎮(zhèn)企業(yè)下崗職工基本生活得不到保障等,已成為社會(huì)不穩(wěn)定因素之一。進(jìn)一步規(guī)范和完善我國(guó)的社會(huì)保障體系,關(guān)鍵在于建立一個(gè)穩(wěn)定、可靠的資金籌措機(jī)制。因此,有必要借鑒國(guó)際上通過(guò)開(kāi)征社會(huì)保障稅的有效經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障籌資方式改稅的步伐。
一、社會(huì)保障稅的國(guó)際比較
社會(huì)保障稅是一種按受益原則征收,由獲得某種特定收入的納稅人繳納,專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)方面的直接稅種。這種方式最初起源于美國(guó),目前世界上已經(jīng)有90多個(gè)國(guó)家采用稅收的方式籌措社會(huì)保障資金,由于各國(guó)歷史條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,各國(guó)的社會(huì)保障課稅制度也不盡相同,具有代表性的國(guó)家有美國(guó)、德國(guó)和英國(guó)。
?。ㄒ唬┟绹?guó)的社會(huì)保障稅。美國(guó)的社會(huì)保障稅是按照承保對(duì)象和承保項(xiàng)目相結(jié)合的辦法分別設(shè)置稅種,共同組成社會(huì)保障稅體系。其主要包括:
(1)薪給稅。其納稅人為雇主和雇員,稅基是工資薪金額,沒(méi)有起征點(diǎn),也沒(méi)有費(fèi)用扣除,但有最高限額,采取比例稅率,由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。1994年稅率為14.3%,雇主繳納的部分由納稅人上門申報(bào),雇員繳納的部分由雇主代扣代繳。
?。?)自營(yíng)人員社會(huì)保障稅。它是為個(gè)體業(yè)主(除醫(yī)生)的養(yǎng)老、傷害保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)而設(shè)立的按所經(jīng)營(yíng)事業(yè)的純收益額計(jì)征,以400美元為起征點(diǎn),1994年的稅率為12.3%,由納稅人自行填報(bào)繳納。
?。?)失業(yè)保險(xiǎn)稅。美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)稅由聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅和州政府失業(yè)保險(xiǎn)稅組成,其中聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅是聯(lián)邦政府為彌補(bǔ)各州政府失業(yè)保險(xiǎn)財(cái)源不足而開(kāi)征的,為臨時(shí)失業(yè)者提供基本生活費(fèi)用,其稅額全部由雇主繳納,1994年稅率為6.2%。美國(guó)聯(lián)邦政府準(zhǔn)許州政府以它自身的失業(yè)保險(xiǎn)稅數(shù)額抵免聯(lián)邦政府繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅,1994年減扣為5.4%,所以聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅的稅率只有0.8%(6.2%一5.4%),課稅對(duì)象是雇主支付給雇員的全部工資,最高限額為6000元。
?。?)鐵路員工退職保障稅。美國(guó)鐵路員工單獨(dú)有一套社會(huì)保障制度,美國(guó)鐵路員工退職保障稅是專門為鐵路員工籌措退休養(yǎng)老金的,該稅納稅人為雇主和雇員,課稅對(duì)象為雇員領(lǐng)取的全部工資和雇主發(fā)放的工資。該稅的稅率較高一些,由雇主和雇員分別繳納,但雇主比雇員要負(fù)擔(dān)得多一些,1994年雇員的稅率為6.15%,雇主的稅率為9.5%。另外,鐵路員工還要繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅,稅率為8%,全部由雇主負(fù)擔(dān)。
美國(guó)社會(huì)保障稅的特點(diǎn)是,保障的范圍比較廣泛,適應(yīng)性比較強(qiáng),同時(shí)又重點(diǎn)照顧了一些特定人員、特殊行業(yè)和項(xiàng)目,但是統(tǒng)一性較差,保障的待遇不公平,管理難度較大。
(二)德國(guó)的社會(huì)保障稅。德國(guó)的社會(huì)保障稅是根據(jù)保障的項(xiàng)目分別設(shè)置稅種的模式。它主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、意外保險(xiǎn)和老年人的關(guān)懷保險(xiǎn)等五個(gè)項(xiàng)目組成。
?。?)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅。1994年稅率為19.2%,由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半,有最高限額規(guī)定,1994年應(yīng)稅收入的上限為年收入91200馬克,東德為70800馬克,但隨著工資、薪金的提高,最高限額也將相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。
(2)健康保險(xiǎn)稅。納稅人為所有工人、職員、家庭手工業(yè)者以及從事其它職業(yè)的人,1994年的稅率為13.2%,東德為13%,雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半,應(yīng)稅上限分別為68400馬克和53100馬克。
(3)失業(yè)保險(xiǎn)稅。納稅人為所有職工,每年的應(yīng)稅工資限額與養(yǎng)老保險(xiǎn)相同,稅率為7.2%,雇主負(fù)擔(dān)4.2%,雇員負(fù)擔(dān)3%。
?。?)意外保險(xiǎn)稅。納稅人為所有職工和農(nóng)民,稅率為2.15%,完全由雇主按雇員的工資收入繳納,但每年的稅率根據(jù)各行業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn)程度及全部職工年工資總額決定和調(diào)整。
(5)老年人關(guān)懷保險(xiǎn)稅。1995年開(kāi)始實(shí)行,納稅人與健康保險(xiǎn)的納稅人相同,專門用于向國(guó)內(nèi)老年人關(guān)懷保險(xiǎn)提供資金,雇員部分適用的稅率為健康保險(xiǎn)工資總額可保上限的0.5%,1996年又調(diào)整到0.85%。
德國(guó)社會(huì)保障稅的特點(diǎn)是分項(xiàng)目設(shè)置稅種,籌措的資金用途十分明確,保障的項(xiàng)目多,福利好,但是它的前提是國(guó)民收入水平較高,對(duì)管理的要求高。
?。ㄈ┯?guó)的社會(huì)保障稅。英國(guó)的社會(huì)保障稅是按保障對(duì)象分別確定征稅對(duì)象的模式。英國(guó)的社會(huì)保障稅稱作國(guó)民保障繳款,但其性質(zhì)與稅是一樣的,具有強(qiáng)制性,且與收益者并不完全掛鉤,征稅的依據(jù)是工資薪金收入。具體分為四種類型:
?。?)征收對(duì)象為一般雇員。納稅人為一般雇員和雇主,根據(jù)雇員的周工資額計(jì)算每周應(yīng)繳納的稅款,由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。其免征額規(guī)定,周薪不到39英鎊的免繳,周薪不到65英鎊的稅率為10%,65—100英鎊為14%,100-150英鎊的為18%。征收率采取全額累進(jìn)制,限征額以上部分,雇主仍要繳納10.45%,而且退休后的工資薪金收入,雇員部分不再繳納,但雇主部分仍要繼續(xù)繳納。
?。?)征收對(duì)象為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。實(shí)行定額征收,1989年,凡個(gè)體經(jīng)營(yíng)者年收入達(dá)到2250英鎊以上者均需繳納,每周定額為4.05英鎊。
?。?)征收對(duì)象為自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)的人。這些自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)的人,包括沒(méi)有正式職業(yè)但又想保持其領(lǐng)取保險(xiǎn)金權(quán)利的人和前兩類中想增加保險(xiǎn)金權(quán)益的雇員和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。也是實(shí)行定額征收,1989年每周繳納3.95英鎊。
?。?)征收對(duì)象為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)超過(guò)一定水平以上的人。1989年,年利潤(rùn)額在4750英鎊一15860英鎊之間的部分,按6.3%的稅率繳納社會(huì)保障稅。
英國(guó)社會(huì)保障稅的特點(diǎn)是覆蓋面較廣,享受的福利待遇也較高,而且根據(jù)不同就業(yè)人員或非就業(yè)人員的具體情況,設(shè)置不同的稅率,比較公平,執(zhí)行也較為方便。但是,采取全額累進(jìn)稅率制度會(huì)使臨界點(diǎn)稅負(fù)差距過(guò)大,而且社會(huì)保障稅的繳納與享受保障的項(xiàng)目沒(méi)有直接掛鉤,返還性不明顯。
二、對(duì)我國(guó)征收社會(huì)保障稅的啟示
從以上介紹的三國(guó)具有代表性的社會(huì)保障稅征收模式來(lái)看,可以得到如下幾個(gè)啟示:
第一,通過(guò)稅的方式籌措社會(huì)保障資金,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。1929年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī),造成大量失業(yè),許多國(guó)家乃至私人企業(yè)都無(wú)力支付職工的失業(yè)救濟(jì)和起碼的生活保障,原有的退休養(yǎng)老計(jì)劃無(wú)法實(shí)施,嚴(yán)重威脅到社會(huì)安定。迫使政府考慮從稅收制度方面尋找出路,以便提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源,因此在這種背景下,出現(xiàn)了社會(huì)保障稅。二戰(zhàn)后,由于生產(chǎn)力水平的提高,國(guó)民收入大幅度增加,采用稅的方式籌措社會(huì)保障資金越來(lái)越為各國(guó)所接受,并且迅速發(fā)展為主體稅種,目前,在德國(guó)、法國(guó)、瑞典、荷蘭、巴西等國(guó),社會(huì)保障稅都已成為頭號(hào)稅種。我國(guó)目前正在加速向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下任何企業(yè)和勞動(dòng)者,在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中都有機(jī)遇也面臨著挑戰(zhàn),需要尋求社會(huì)保障,以便消除或緩和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成的社會(huì)震蕩。而我國(guó)近幾年來(lái)發(fā)展起來(lái)的社會(huì)保障事業(yè),突出面臨著基金籌措難等弊端,因此必須要從根本上改革現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式,才能更好地為發(fā)展我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)及時(shí)足額地提供資金來(lái)源。
第二,社會(huì)保障的項(xiàng)目由少到多,逐步增加。1935年,美國(guó)剛開(kāi)征薪給稅時(shí),僅用于老年和遺屬保險(xiǎn),1956年增加了對(duì)喪失工作能力者的保險(xiǎn),1965年又增加了為老年人提供的住院保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。目前,美、德、英等國(guó)的社會(huì)保障制度重點(diǎn)是保障公民的基本生存權(quán),體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民基本生活的關(guān)切,社會(huì)保障稅主要針對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)等方面籌措基本保障資金。我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅,所籌措的資金也應(yīng)重點(diǎn)保證基本保障項(xiàng)目的需要,這些基本保障項(xiàng)目是保障對(duì)象因喪失勞動(dòng)能力、失去就業(yè)機(jī)會(huì)或生病情況下的基本生活和就醫(yī)、治療所需的,主要包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)。
第三,社會(huì)保障稅的課征范圍比較廣泛。社會(huì)保險(xiǎn)是政府在承諾范圍內(nèi)承擔(dān)最后責(zé)任的基本保險(xiǎn),是一種法定保險(xiǎn),作為法定保險(xiǎn)應(yīng)該是面向社會(huì)全體成員的,才能體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”,增強(qiáng)互濟(jì)功能和防御風(fēng)險(xiǎn)的能力。從上述介紹的情況來(lái)看,社會(huì)保障稅的課征范圍都比較廣泛,只要是本國(guó)的有工薪收入的人,都是社會(huì)保障的納稅人。除此之外,對(duì)于不存在雇用關(guān)系的自營(yíng)人員和農(nóng)民,雖然沒(méi)有確定的工資薪金所得,也必須依照規(guī)定繳納社會(huì)保障稅,美國(guó)還單獨(dú)開(kāi)征了鐵路員工的社會(huì)保障稅。我國(guó)開(kāi)征的社會(huì)保障稅必須具有較大的征收范圍,要覆蓋到城鎮(zhèn)全體勞動(dòng)者。
第四,社會(huì)保障稅的稅基規(guī)范統(tǒng)一。美、英、德等國(guó)的社會(huì)保障稅的稅基規(guī)定十分明確,就是參保職工的工資薪金收入,自營(yíng)人員的事業(yè)純收益額。都規(guī)定了最高寬免限額,英國(guó)還有最低寬免限額,不允許有生計(jì)費(fèi)用扣除,但納稅人的資本利得、利息股。股息所得不計(jì)入社會(huì)保障稅的課稅基數(shù)。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障統(tǒng)籌繳款方式對(duì)各個(gè)險(xiǎn)種的費(fèi)基規(guī)定不完全一致,給實(shí)際征收工作帶來(lái)了一定的不便,開(kāi)征社會(huì)保障稅后,宜統(tǒng)一稅基,規(guī)范征收。
第五,社會(huì)保障稅的稅負(fù)高低由各國(guó)的保障項(xiàng)目、范圍和水平?jīng)Q定。三個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)歸納起來(lái):一是稅率水平適度。剛開(kāi)征時(shí)稅率定得較低,以后隨著社會(huì)保障項(xiàng)目的拓寬逐步提高,這樣既考慮了政府的承受能力,也要兼顧到納稅人的承受能力。‘如美國(guó)薪給稅初征時(shí),稅率為1%,1950年為3%,1960年為6%,1970年為9.6%,1980年為12.26%,1994年上升為15.3%。二是按保障項(xiàng)目分別設(shè)置不同的稅率。社會(huì)保障稅是專稅專用,哪一個(gè)保障項(xiàng)目所需的資金量大,則稅率就定得高一些,相反,支出少的項(xiàng)目,稅率就可以定得低一些,征稅用途十分清楚。此外,政府還可以根據(jù)社會(huì)保障收支平衡情況,經(jīng)常調(diào)整稅負(fù)水平。由于我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高且很不平衡,就全國(guó)而言,社會(huì)保障的水平只能就低,不能就高,社會(huì)保障稅的籌資水平只能根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政和企業(yè)的實(shí)際支付能力來(lái)確定,只有這樣,大多數(shù)企業(yè)才能接受,才能邁開(kāi)步子,以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、企業(yè)效益好轉(zhuǎn),還可以逐步提高籌資水平,有條件的地方可以采取其他辦法提高社會(huì)保障水平。
第六,社會(huì)保障稅的征收與管理分開(kāi),有利于提高執(zhí)法剛性,減少了跑冒滴漏現(xiàn)象,而且有利于降低征收成本。美、英、德等國(guó)的社會(huì)保障稅都由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,納稅人在繳納社會(huì)保障稅時(shí)與個(gè)人所得稅一起申報(bào),雇員部分由雇主代扣代繳,自營(yíng)者自行申報(bào),自行繳納,稅款進(jìn)入國(guó)庫(kù),借助稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅的專業(yè)優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)執(zhí)法的強(qiáng)制性。社會(huì)保障專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制預(yù)算、設(shè)置和調(diào)整稅率、以及開(kāi)支情況的檢查,體現(xiàn)了社會(huì)保障資金收、管、用的分離,形成了有效的制約機(jī)制。
第七,社會(huì)保障的法制健全。社會(huì)保障作為一項(xiàng)社會(huì)制度,要通過(guò)一定的社會(huì)立法手段去實(shí)現(xiàn),一方面通過(guò)立法形式可以明確規(guī)定每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利和義務(wù),另一方面,也使社會(huì)保障的具體實(shí)施更為制度化、規(guī)范化,避免了主觀隨意性。美、德、英等國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅一條很重要的成功經(jīng)驗(yàn)是各項(xiàng)社會(huì)保障法律比較健全,依法籌資,依法保障。英國(guó)早在1601年就頒發(fā)了《濟(jì)貧法》,用征稅辦法向圈地運(yùn)動(dòng)中流離失所的貧民實(shí)行救濟(jì);德國(guó)從19世紀(jì)80年代起陸續(xù)扒出一批社會(huì)保險(xiǎn)法案,內(nèi)容包括工傷事故保險(xiǎn)法草案、疾病社會(huì)保險(xiǎn)法草案和老年及殘障社會(huì)保險(xiǎn)法草案,該國(guó)1927年又通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)法等;美國(guó)1935年在羅斯??偨y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和主持下,通過(guò)了美國(guó)歷史上第一部社會(huì)保障法典—《社會(huì)保障法》,作為保障人們?cè)谠庥龈鞣N風(fēng)險(xiǎn)后能享受到基本生活的“社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)”而載入美國(guó)史冊(cè)。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障法律、法規(guī)立法層次低,缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度,全國(guó)人大常委會(huì)自1979年以來(lái)審議和通過(guò)了330多部法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定,卻沒(méi)有一部是專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律,無(wú)法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能,也無(wú)法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。當(dāng)前,我國(guó)正在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身是法制化經(jīng)濟(jì),它意味著社會(huì)保障權(quán)益、義務(wù)的對(duì)等,所有社會(huì)保障稅的具體操作規(guī)范都要通過(guò)法律的形式規(guī)定下來(lái),因此要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn),加緊制定包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等一系列符合我國(guó)國(guó)情、切實(shí)可行的社會(huì)保障法律,為開(kāi)征社會(huì)保障稅提供法律依據(jù)。同時(shí)要對(duì)社會(huì)保障的支出和監(jiān)督方面進(jìn)行立法,做到有法可依。
由此可見(jiàn),通過(guò)稅的方式籌措社會(huì)保障資金,有利于增強(qiáng)籌資的剛性,增加社會(huì)透明度,保證籌資的穩(wěn)定性,也有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面,提高統(tǒng)籌層次。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒世界各國(guó)征收社會(huì)保障稅的經(jīng)驗(yàn),盡快采取稅收的方式籌措社會(huì)保障資金。
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