日本是實行地方自治制度的單一制國家。行政機構分為中央、都道府縣和市町村三級，其中47個都道府縣和3253個市町村在法律上是平行的行政機構，統(tǒng)稱為“地方公共團體”。與此相適應，日本的稅收也分為中央、都道府縣和市町村三級管理。稅法由國會統(tǒng)一制定，內閣為實施稅法制定政令，都道府縣和市町村各級政府根據政令制定條例。各級稅務機構為了貫徹執(zhí)行稅法和政令，需要制定各種各樣的內部文件。當地方政府出現收不抵支的情況時，可以開征法定外普遍稅，但該稅的開征和調整必須經過地方議會討論通過，并經自治大臣批準。在稅收征收管理上，日本分為中央和地方兩套系統(tǒng)，三級政府均有自己的征管機構，各自負責征收自己的稅收。

　　日本的分稅制按稅種劃分為國稅和地方稅。國稅即中央稅，主要包括個人所得稅、法人所得稅、繼承稅、贈與稅、酒稅、印花稅等25種。地方稅又分為道府縣稅和市町村稅兩個部分。道府縣稅包括道府縣居民稅、事業(yè)稅、汽車稅、餐館飲食消費稅等15種；市町村稅包括市町村居民稅、固定資產稅、卷煙消費稅、電稅、煤氣稅等17種。

　　在日本，凡是征收范圍廣、影響到全國利益的稅種，都劃為中央稅。但是，在稅收的使用上，為了支持地方經濟文化事業(yè)，中央政府又以地方繳付稅和地方讓與稅以及國庫支出金等形式，進行轉移支付。這樣，一方面中央政府可以掌握對地方資金的支配權，使中央的政策意圖能貫徹執(zhí)行；另一方面，也有利于充分發(fā)揮地方政府調節(jié)和干預經濟的自主性和積極性。

　　地方繳付稅是中央政府為了平衡各地區(qū)的經濟發(fā)展，把國稅中的所得稅、法人稅和酒稅按一定的比例下?lián)芙o地方的一種稅。地方繳付稅是地方政府重要的收入來源，貧困地區(qū)得到的地方繳付稅比例更高。地方繳付稅不確定專門用途，不附加其他條件，地方政府可以自由使用，如同地方政府稅收一樣，使地方政府能有一個比較穩(wěn)定的收入。同時，它又是中央政府的一種地區(qū)平衡手段，用以平衡地區(qū)之間的收入差別。

　　地方讓與稅是中央政府把作為國稅征收的特定稅種的收入按照一定的標準轉讓給地方政府的一種稅。

　　國庫支出金是根據一定的目的和條件由國庫撥付給地方政府用于特定支出的一種財政資金。從地方財政的角度來看，可以根據支出的目的和性質把它劃分為國庫負擔金、國庫委托金和國庫補助金三大類。在地方政府承辦的事務中，有些關系到國家的整體利益，需要國家統(tǒng)一標準，由國家負擔其全部或部分經費，國家為此支付的國庫支出金就稱為國庫負擔金，如義務教育費、生活保護費等。有些事務本應由國家承辦但發(fā)生在地方，委托給地方辦理，國家為彌補地方政府支出中這部分經費開支而撥付給地方的國庫支出金就是國庫委托金，如國會議員當選費、自衛(wèi)隊駐扎費等。在地方興辦的事務中有些是國家鼓勵地方自辦的事務，如地方的某項基礎設施建設，中央認為有利于整體經濟發(fā)展，因此給以補貼。這種國家出于行政上的需要，根據自身判斷而撥付給地方的國庫支出金，就是國庫補助金。

　　歸納起來，日本的分稅制在稅種分布、稅源劃分和稅收調整等方面有以下幾個基本特點：（1）國稅在全國稅收總額中處于主導地位，財權偏重于中央。征收范圍廣的稅種大部分劃歸中央，中央財政集中了相當部分的稅源，這就為中央政府加強對整個國民經濟和社會再生產的干預提供了財力保證。與其他資本主義國家相比，日本地方稅收在全國稅收總收入中所占的比重較低。盡管地方政府的稅收管理權限較小，大多數稅種必須由中央立法，然而地方政府在支出管理上的權限則較大，很多事務都由地方政府來承辦。（2）在稅制結構上采取雙主體結構，即每一級政府都以兩種稅為主體稅種。中央的主體稅種是個人所得稅和法人所得稅，道府縣的主體稅種是道府縣居民稅和事業(yè)稅，市町村的主體稅種是市町村居民稅和固定資產稅。（3）有一套健全、細致、獨特的稅收調整轉移支付制度。日本地方政府承擔的事務較多，其支出占全國總支出的2/3，稅收收入卻只占全國稅收總收入的1/3左右，這就決定了地方政府為了滿足其支出的需要，必須依靠中央政府的巨額撥款。

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　　從以上分析并歸納美、法、日各國實行3種類型分稅制的情況可以看出，分稅制作為處理縱向財政分配關系的一項通行性制度，其功能是十分有效的，也是很成功的。其成功之處主要表現在以下幾個方面：

　　第一，無論在稅收收入的劃分上還是在稅收管理上，都保證了中央政府的主導地位。在這方面，借鑒國外的經驗是十分必要的。我國從1980年實行“分灶吃飯”財政體制以來，中央政府直接組織的收入只占全部財政收入的1/3強，而且近一段時間以來還呈下降趨勢。在中央財政支出中，有相當大的部分需要靠地方財政上繳稅來維持，這就形成了上繳稅比例大的地區(qū)想方設法藏富于企業(yè)，致使財政收入連年“滑坡”，從而削弱了中央政府對國民經濟的宏觀調控能力。因此，在分稅制的改革中，應該適當提高中央財政收入所占的比重，加強中央政府的宏觀調控能力，使中央政府掌握的財力與國家宏觀調控的需要相一致。

　　第二，在保證中央政府集中財權、財力的前提下，也充分考慮到地方稅制在整個稅制中的重要地位。通過對3種類型國家的分稅制進行比較，我們已經看到，隨著各國政治經濟和社會的發(fā)展，無論是集權型的分稅制，還是分權型的分稅制，都十分重視地方政府的財政需要。所以，分稅制在大部分國家都在朝著集中與分散相結合的方向發(fā)展。這也是通過多年的實踐之后，各國都體會到過分集中與分散各有利弊，只有將兩者結合起來，相互補充，才能使分稅制更好地發(fā)揮作用，使中央和地方的財政關系處理得更好。我國經過10余年的財政體制改革，既取得了不少成功的經驗，也有值得吸取的教訓。認真研究各國的分稅制，根據我國的具體國情和民情，選擇集中與分散相結合的分稅制，將會對我國的財政體制改革起到很重要的推動作用。

　　第三，在稅收管理權限上，都注意將各級政府的責、權、利有機地結合起來，因而能充分發(fā)揮各級政府的積極性和主動性。從日、美、法三國分稅制的實踐來看，各種稅的征收權限、管理權限、稅率的調整權限歸哪級政府，都是由法律明確規(guī)定的。所以，各級財政的關系一直比較穩(wěn)定，中央財政和地方財政之間討價還價、互相扯皮的現象很少發(fā)生。這個問題正是我國長期以來沒能很好解決的，很值得我們學習和借鑒。

　　第四，都采用了相應的稅收調整制度，重視國民收入的再分配作用。如美國的稅收調整額為25%左右，法國為35%左右，日本一般為40%.西方各國實行分稅制，稅收的分配不是使地方擁有足以自我平衡的財政收入，而僅僅是使地方的收入能滿足地方政府最低水平活動的需要。而作為政策變量的地方收支差額則由中央政府補助或用其他形式給以補足。各級地方政府要實現自身的財政收支平衡，必須不同程度地依靠中央政府的補助。中央通過對地方的各種補助，實現資源的最佳配置。

　　總之，分稅制作為國際上通行的一種財政管理體制，完全可以為我國所采用。中國共產黨十四屆三中全會決議明確規(guī)定，實行分稅制，取代財政包干體制，是財政體制改革的重點。當然，我國的分稅制不可能完全照搬外國的模式，必須根據分稅制的基本理論，結合我國的實際情況，開創(chuàng)出一條具有中國特色的分稅制之路。

　　三、我國分稅制的現狀、存在的問題及政策建議

　　（一）我國現行分稅制與國外分稅制的區(qū)別

　　1994年起實施的分稅制財政管理體制改革的總體框架是，以原包干制為基礎，按照“存量不動，增量調整，逐步提高中央的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”的原則設計，采取了“三分一返一轉移”的形式，即劃分收入、劃分支出、分設稅務機構、實行稅收返還和轉移支付制度。首先，按稅種劃分收入，將體現國家權益、具有宏觀調控功能的稅種劃為中央稅；將與經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。初步形成了收入大頭歸中央的分配格局。其次，依據現行事權劃分中央與地方的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調控及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等所需支出；地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉，經濟與事業(yè)發(fā)展所需支出。再次，分設國、地稅兩套稅務機構，實行分別征稅。中央稅和共享稅由國稅機關征收，地方稅由地稅機關征收。從而有助于嚴格稅收優(yōu)惠，減少收入流失。第四，稅收返還以1993年為基數，將原屬地方支柱財源的增值稅和消費稅（以下簡稱“兩稅”）按實施分稅制后地方凈上劃中央的數額（即增值稅75%加消費稅減中央下劃收入），全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為稅收返還基數。為調動地方協(xié)助組織中央收入的積極性，按各地區(qū)當年上劃中央“兩稅”的平均增長率的1∶0.3的系數，給予增量返還。第五，實行“過渡期轉移支付辦法”。在分稅制運行兩年后，中央財政推行了“過渡期轉移支付辦法”，即中央財政從收入增量中拿出部分資金，選擇對地方財政收支影響較為直接的客觀性與政策性因素，并適當考慮各地的收入努力程度，確定轉移支付補助額，重點用于解決地方財政運行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。

　　與其他市場經濟國家相比，我國分稅制的主要特點是：（1）按國外通行的分稅制辦法，中央財政與地方財政對共享稅是按不同稅率分享的，而我國的共享收入是按隸屬關系或比例分享的。例如資源稅，從陸地資源征收的歸地方，海洋石油資源稅歸中央；而增值稅則是按比例分享的，75%歸中央財政，25%歸地方財政。（2）充分考慮地方既得利益。分稅制改革以1993年為基期年，根據地方財政實際收入數和分稅后收入變化情況，核定中央對地方的稅收返還基數，不影響地方的既得利益；在支出劃分上，仍按原定事權范圍，未作調整，保證了各地區(qū)原有支出規(guī)模。另外，由于中央財力限制，我國分稅制未采用國外通行的“支出因素法”。（3）實行分稅制沒有影響地方財力，加快了地方經濟發(fā)展的速度。我國的分稅制是“溫和式”的，既考慮到中央要適當集中一部分財力，解決中央財政困難，又不影響地方組織財政收入的積極性。實行分稅制后，消費稅和增值稅的75%劃歸中央，但在基期年中央將這部分收入全部返還給地方，而且以后每年再按一定比例遞增，因此，中央實際上集中的只是消費稅和增值稅每年增量中的一部分，只占地方全部收入的3%～5%，比重很小。中央財政收入的比重要達到60%的目標，大約要經過5～6年的時間。中央收入比重逐步增加的做法是國際上沒有的。地方財政收入由3個部分組成，都是增長的。劃歸地方的固定收入與地方經濟緊密聯(lián)系，每年都有較大增長；共享收入增值稅25%劃給地方，也是每年穩(wěn)定增長的；中央對地方的稅收返還也按1∶0.3的系數遞增，每年都有增長。因此，我國實行的分稅制不僅對地方財力沒有影響，而且對地方經濟發(fā)展有促進作用。這是我國分稅制與國外分稅制最大的區(qū)別。

　　（二）現行分稅制存在的問題

　　1994年的稅制改革，是我國稅制建設史上的一個重要里程碑。作為財稅體制改革重要組成部分的分稅制改革也取得明顯成效。但是新的運行機制才初步建立起來，受政治、經濟、歷史諸多因素的影響較大，因此，與國外發(fā)達市場經濟國家的分稅制相比，已經出現一些問題。

　　1.分稅不徹底?，F行分稅制不是真正意義上的分稅制，舊體制的痕跡非常明顯。如分配格局不變，對地方既得利益部分搞基數返還，增值稅按比例分成。從表面看按稅種劃分收入，實質上并沒有真正實現“分稅”。

　　2.稅種劃分未充分考慮稅收職能作用的發(fā)揮。現行分稅制主要考慮的是稅收收入在各級財政之間的歸屬與分配，旨在通過稅收劃分解決財政預算分配問題，而對稅收調節(jié)經濟的作用考慮不夠。最為明顯的是將固定資產投資方向調節(jié)稅劃為地方稅，這個稅種關系到引導投資方向與產業(yè)結構調整，是應由中央掌握的宏觀調控手段，劃為地方稅將產生許多問題：（1）會損害中央宏觀調控的有效程度，為中央統(tǒng)一稅率的執(zhí)行增加阻力；（2）強化地方利益，使企業(yè)與政府的血緣關系更加明朗，不利于轉變政府職能，建立現代企業(yè)制度；（3）加劇了各地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，致使富的地方愈富，窮的地方愈窮。

　　3.實行兩級分稅制，難以適應復雜情況，難以處理好中央與地方的關系。兩級分稅制使省、市、縣三級政府形成一個利益整體，中央政府很容易被架空。從兩套稅務機構分設后人員配備來看，省地稅局主管領導多數由省級財政廳主管領導人兼任，在政策的執(zhí)行、征管范圍的劃分及地方各有關部門的工作配合上，地稅局明顯優(yōu)于國稅局，也是造成目前國稅稅收任務難以完成的一個因素。

　　4.轉移支付制度不健全。從國外成功的分稅制經驗看，轉移支付制度是一種通用做法，許多國家都建有一套科學、合理、完整、嚴密的轉移支付制度。轉移支付制度能起到既調節(jié)中央與地方之間的分配關系，又調節(jié)各地區(qū)間的分配關系的作用，對加強中央宏觀調控，促進地區(qū)平衡發(fā)展，起著極其重要的作用。而我國現行分稅制采取的基數返還、保護地方既得利益的一系列做法，沒有擺脫舊體制的束縛，沒有擺脫過去的財政補貼辦法。

　　（三）完善我國現行分稅制模式的思考

　　分稅制作為處理中央與地方財政關系的一種有效方法，在西方市場經濟國家已實行多年。隨著我國市場經濟體制的建立與發(fā)展及與國際慣例的逐漸接軌，采用漸進式的由非完全分稅制逐步向完全分稅制過渡的模式，是因地、因時制宜的，實施以來也取得了一定成效，但因實施時間較短，經驗不足，實踐中已暴露出一些問題。為了加強宏觀調控，正確處理中央與地方的財政分配關系，充分調動中央和地方兩個積極性，完全有必要在借鑒國外經驗基礎上對我國現行分稅制模式進行改進與完善。

　　1.確立科學的分稅制模式。我國現行的非完全分稅制模式是過渡階段的產物，就長遠目標而言，完全分稅制才是我國財稅改革的科學與理想的模式，即中央與地方都擁有各自的主體稅種，且按稅種劃分各自的固定收入，地方也有一定的稅收管理權，中央與地方都有完善的稅收征管體系，政府間的轉移支付制度也較為規(guī)范。而要做到實施這一科學模式，不僅需要一個時間過程，也難以一步到位。故可在現行的非完全分稅制模式基礎上分兩步進行：先實施非完全分稅的分率制，即除按稅種劃分中央與地方各自的固定收入外，仍保留有部分共享稅，但可改原來的分成制為分率制，中央與地方同源課稅，各自分率計征。分率制實施一段時間后，待時機成熟，即可過渡到分權程度較高的完全分稅的分級財稅管理體制。

　　2.正確界定與劃分中央與地方的事權。事權的正確界定是實施科學分稅制模式的條件，也是確定中央與地方財政支出與收入的依據。凡是涉及宏觀經濟、有較大影響的事權應集中于中央政府；反之，則由省級和市、縣級政府執(zhí)行。中央負責國防、外交、中央機關事務、全國性文化、衛(wèi)生科技事業(yè)、環(huán)境保護和國家級基本建設及重大災害救濟等事務；而省、市和縣負責社區(qū)治安、社會福利、交通通訊等基礎設施。與此同時，還應盡力改進中央與地方在事權上的交叉重疊，該由中央負責的事（職責）全部收歸中央，該由地方負責的事（職責）全部下放地方，做到各行其是，各負其責。根據事權與財權相統(tǒng)一的原則，在事權界定的基礎上可相應劃分財權。即按照各級政府的事權，可劃分出各級政府的財政支出，再根據各級政府的財政支出，確定和劃分出各級政府的財政收入，而財政收入則又主要按稅種性質進行劃分。總之，在原則上做到中央應辦的事由中央財政負擔，地方應辦的事由地方財政負擔，各級政府都應有相應的財權和財力作保證。

　　3.合理配置稅種。正確劃分中央與地方的財權，關鍵在于稅種的劃分，即如何合理地配置中央與地方的稅種，使其都擁有主體稅種和較為充足的稅源。其配置的原則為：將維護國家權益、涉及全國范圍、實施宏觀調控所必須的稅種劃歸中央；將只涉及地方范圍、適合地方征管的稅種劃歸地方，并進一步加強地方稅種的建設。為保證地方政府的財力，共享稅中的增值稅的地方分享比例可從25%適當提高至30%.另外，還可適當開征新的地方稅種，如遺產稅和贈與稅、社會保障稅等。

　　4.建立規(guī)范的財政轉移支付制度。財政轉移支付體現了上級政府對下級政府的財政返還與補助，即各級政府之間的財力轉移，包括體制補助、稅收返還和專項撥款等。而要使其規(guī)范化，必須堅持“兼顧效益與公平”的原則：一方面要優(yōu)先考慮經濟效益高的省（市、縣），效益越高，人均建設性轉移支付就應越多，即“辦事錢”要體現差別，轉移支付要向“高效益”地區(qū)傾斜；另一方面又要充分考慮縮小地區(qū)間差異和人均收入差異，人均收入越低，人均建設轉移支付也就應越多，即“吃飯錢”要大體相同，達不到基本標準就要實施重點轉移支付。只有這樣，才能促進地區(qū)經濟效益的提高和差異的縮小，才能保證各級政府在權、責、利上的合理劃分和充分調動地方積極性。規(guī)范各級政府間的財政轉移支付制度重要的一環(huán)，就是實際操作方法，即不僅要測算收入能力，還要測算支出需要，通過收支對應比較來最終確定各級政府之間的財政返還與補助。這就需要變現行財政轉移支付的“基數法”為“因素法”，即充分考慮影響地方財政收支的人、自然、人均國民生產總值和人均財政收入、教育衛(wèi)生與市政建設、特殊性等因素，通過“系數因素法”測算出各地的標準收入能力和標準支出需求，即建立起地方各級政府的標準預算，來確定中央對地方以及地方各級政府間的財政轉移支付。

　　5.稅收管理權和稅收征管關系。按照統(tǒng)一稅法與分級管理相結合的原則，應將稅收管理權包括稅收立法權、解釋權、稅基稅率選擇確定權、稅種開征停征權、減免權、調整權等在中央與地方之間進行合理劃分，不應全部集中在中央。如對于中央稅與共享稅的立法權、征收權、管理權可集中在中央；對于不在全國統(tǒng)一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權、解釋權、征管權可全部劃給地方；對于全國統(tǒng)一開征、對宏觀經濟有較大影響的地方稅如營業(yè)稅、個人所得稅等可由中央制定基本法規(guī)和征收辦法，相應給予地方一定的征管權、稅率確定權和政策調整權等。這樣既理順了中央與地方對稅收管理權的分級劃分，又可以發(fā)揮中央與地方稅收征管的主動性與積極性。在稅收征管關系上，（1）在政策上必須明確國稅、地稅兩個系統(tǒng)的征管范圍，避免相互交叉重疊和相互扯皮、拆臺；（2）在操作上必須對兩者進行協(xié)調，可建立協(xié)調機構、聯(lián)席辦公會制度、共同征稅大廳以及采取聯(lián)合行動等；（3）在司法上建立共同的稅收執(zhí)法保障體系，可在兩者之間組建稅務檢察室、稅務治安派出所、稅務法庭和稅務警察等。從而確保稅收征管工作的正常運行和減少稅款流失以及中央與地方財稅收入各自入庫。

　　總之，借鑒國外經驗，為我所用，進一步完善和健全我國的分稅制財政管理體制，還需要根據我國的政權結構、經濟發(fā)展水平和國家的財政狀況，注意以下幾個方面的問題：整體設計與逐步推進相結合。外國實行的分稅制，一般是在健全稅收制度的基礎上，一步到位，直接通過分稅，確定中央與地方的財政收入。我國的分稅制則不同，它是在稅制逐漸完善和改革財政包干制的基礎上進行的。針對這種實際情況，一方面，學習外國經驗，在總體設想上，要適應市場經濟發(fā)展的要求，在科學確定中央政府與地方政府事權的基礎上，依據事權，按稅種劃分中央與地方的財政收入，合理界定中央政府和地方政府的財政分配關系。目前，根據我國實施分稅制的狀況，從總體看，我們調整和改革了稅收制度，在工商稅方面，把原來的32個稅種，調整、合并為18個稅種。在流轉稅方面，建立了以增值稅為主體，增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅并立，對部分產品實行增值稅與消費稅相互交叉，增值稅普遍調節(jié)，消費稅重點調節(jié)的流轉稅格局。在企業(yè)所得稅方面，改變了按經濟成分設置所得稅種的狀況，統(tǒng)一了內資企業(yè)所得稅。再者，按照國際慣例，統(tǒng)一了個人所得稅，擴大了稅基，調整了稅率，提高了免征額。另外，根據稅種設置和中央與地方政府的事權，對稅種進行了劃分，確定了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立了分稅制框架。另一方面，針對我國實際情況，考慮到實行分稅制關系到中央與地方利益的調整，涉及面廣，矛盾多，加上實行分稅制在我國是一個新事物，稅制還不健全，許多稅種還沒有開征，已開征的稅種也還有不少的問題需要解決。在我國實行分稅制不可能一步到位，只能分步實施，如在建立分稅制的初期，我國還需要暫時實行“分稅加包干”雙軌并行的分稅制財政體制?？傊?，從包干制到徹底的分稅制，還需要一個過渡時期。因此，采取總體設計與分步實施，穩(wěn)步推進，逐步完善的步驟，是由中國國情所決定的。

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