出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制旨在確定出口退稅是中央獨自承擔(dān)還是中央、地方共同負(fù)擔(dān)；在中央、地方共同負(fù)擔(dān)時，是完全由省一級政府負(fù)擔(dān)還是層層分解。本文只研究不同出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制下中央和省之間及省與省之間的關(guān)系。由于我國現(xiàn)行稅制及財政體制形成于1994年，故以該年作為研究的起點。

　　一、不同出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制下中央和地方的關(guān)系

　?。ㄒ唬┲醒胴?fù)擔(dān)出口退稅

　　1.1994～1997年。1994年我國進(jìn)行了里程碑式的財稅體制改革，將增值稅作為共享稅：進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅歸中央，國內(nèi)增值稅按照75%?。?5%　的比例在中央和地方政府間分成，而出口退稅完全由中央政府承擔(dān)。在退稅方法方面，我國對老外資企業(yè)實行“出口免稅”，對其他企業(yè)實行“先征后退”。在這種體制下，一個地區(qū)出口越多，得到的隱性轉(zhuǎn)移支付越多（我國東部地區(qū)出口遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，獲得的隱性轉(zhuǎn)移支付也多于中西部地區(qū)），所以各地方采取各種措施鼓勵出口。

　　2.1997～2004年。這期間繼續(xù)實行中央負(fù)擔(dān)100%　退稅的政策，但退稅方法有所改變。1997年，對有進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)企業(yè)實行“免、抵、退”稅政策，1999年，對老外資企業(yè)也實行該辦法。隨著外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的放開，2002年，在出口生產(chǎn)企業(yè)中全面推行“免、抵、退”稅辦法。  “免、抵、退”稅政策使地方稅收收入減少，如果不做相應(yīng)補(bǔ)償，勢必影響地方推行“免、抵、退”稅政策的積極性?！懊狻⒌?、調(diào)庫”政策就是在準(zhǔn)確核算地方因?qū)嵭小懊狻⒌?、退”稅辦法而減少的財政收入的基礎(chǔ)上，對地方財政給予的相應(yīng)補(bǔ)償。這種體制只是增加了“免、抵、退”稅政策的內(nèi)容，實質(zhì)未變。

　　（二）中央、地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅

　　1.2004～2005年。從2004年1月1日起，中央、地方分擔(dān)出口退稅：中央負(fù)擔(dān)基數(shù)以內(nèi)及超基數(shù)75%　的退稅；地方負(fù)擔(dān)超基數(shù)退稅的25%　。同時，繼續(xù)實行“免、抵、退”稅辦法。

　　由于超基數(shù)退稅要由地方政府負(fù)擔(dān)一部分，則一地出口越多，需負(fù)擔(dān)的出口退稅越多，致使出口增長較快地區(qū)的財政壓力增大。相應(yīng)地，各地鼓勵出口的積極性減弱。

　　另外，異地采購使問題更為復(fù)雜。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，企業(yè)間的專業(yè)化協(xié)作越來越強(qiáng)，出口企業(yè)出口的產(chǎn)品不一定是在一地完成生產(chǎn)的，異地采購不可避免。這就造成出口產(chǎn)品生產(chǎn)地政府獲得了增值稅收入，卻未承擔(dān)退稅，而出口產(chǎn)品出口地政府未獲得增值稅收入，卻要承擔(dān)其退稅，從而出現(xiàn)部分地方政府限制外購產(chǎn)品出口、限制引進(jìn)出口型外資項目等問題。

　　2.2005年至今。2004年開始實行的負(fù)擔(dān)辦法在實踐中很快顯現(xiàn)出一些問題，從2005年1月1日起，我國將中央、地方出口退稅負(fù)擔(dān)比例調(diào)整為92.5%?。?.5%　。不僅如此，從2005年9月1日起，退稅資金來源程序也有所變化：由國庫退付的出口貨物退增值稅統(tǒng)一從中央庫款中退付，2005年及以后年度出口貨物退增值稅中應(yīng)由地方財政負(fù)擔(dān)的部分，由地方財政在年終專項上解中央財政。這期間繼續(xù)實行“免、抵、退”稅辦法。  與2004年的負(fù)擔(dān)機(jī)制相比，地方分擔(dān)數(shù)額減小，地方財政壓力減輕。但總的來講，這種體制仍不利于出口較多的地區(qū)。

　　以上只是從理論上進(jìn)行了分析。在實踐中負(fù)擔(dān)機(jī)制又出現(xiàn)了一些問題。

　　二、我國出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制存在的問題

　?。ㄒ唬┲醒肱c地方的增值稅收入分配關(guān)系復(fù)雜，影響出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的確定

　　1.“兩稅”返還。眾所周知，增值稅為共享稅，進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅完全歸中央，國內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅由中央和地方按照75%　：25%　的比例分成。但中央和地方的分配關(guān)系遠(yuǎn)不是這么簡單。我國在中央和地方共享增值稅的基礎(chǔ)上，還實行中央對地方的稅收返還制度。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定，以后逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%　，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%??；后改按各地“兩稅”增長情況1：0.3掛鉤。如果地方上劃中央收入達(dá)不到核定基數(shù)，則中央按實際收入數(shù)返還。就性質(zhì)而言，該制度是一種轉(zhuǎn)移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。

　　2.對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法修正案（草案）》說明中第一條“民族地區(qū)每年增值稅增量的百分之八十由中央專項轉(zhuǎn)移支付給民族地區(qū)”的規(guī)定，民族地區(qū)得到的增值稅收入更多。

　　3.“免、抵、調(diào)庫”。為了補(bǔ)償?shù)胤揭驅(qū)嵭小懊?、抵、退”稅而減少的財力，我國實行了“免、抵、調(diào)庫”政策。使問題變得更復(fù)雜。我國自1997年開始實行“免、抵、退”稅辦法。但1997年對地方因免、抵而減少的增值稅收入的補(bǔ)償是根據(jù)1998年初的統(tǒng)計審核情況單獨計算出來的，未采用“免、抵、調(diào)庫”。1998年，“免、抵、調(diào)庫”辦法正式實施，自此至2004的7年間。我國共辦理“免、抵、調(diào)庫”2139.6億元，全部按照增值稅分享辦法和中央對地方的稅收返還辦法對地方進(jìn)行了利益補(bǔ)償。

　　在考慮“免、抵、調(diào)庫”政策時，中央、地方的增值稅收入中還要加上調(diào)庫數(shù)額。由于“免、抵、調(diào)庫”形成的收入是假設(shè)如果仍實行“先征后退”時能夠取得的收入，只是作為中央財政對各地補(bǔ)償時參考的一個依據(jù)，因而它是虛的。但事實上目前調(diào)庫資金幾乎參與了從中央到地方收入、支出的全過程，造成資金流的虛增和核算程序的復(fù)雜。

　　在如此復(fù)雜的收入分配機(jī)制下，中央和地方獲得的增值稅收入比例是每年變動的，中央和地方政府退稅占增值稅收入的比重也在變，給出口退稅負(fù)擔(dān)比例的分配帶來麻煩。

　?。ǘ?005年出口退稅分擔(dān)機(jī)制調(diào)整只是權(quán)宜之計

　　此次調(diào)整，地方政府的分擔(dān)比例由25%　驟降至7.5%　，中央多承擔(dān)了很大一部分退稅，這對緩解地方政府的財政壓力很有好處，但是，一旦中央財政的收支狀況與出口形勢發(fā)生變化，這一政策也許又需要再調(diào)整。如果政策變換太頻繁。就可能使地方政府產(chǎn)生一種心理預(yù)期，期望分擔(dān)更低的比例，從而不利于促進(jìn)地方政府按時支付退稅款。因此，需要逐步建立起更長期、穩(wěn)定的出口退稅機(jī)制。

　　（三）仍有可能產(chǎn)生新欠，影響企業(yè)的公平競爭

　　2005年全國稅收收入總額達(dá)到30866億元（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅），比上年增長20%　，增收額是5148億元。與此同時，地方財政卻因農(nóng)業(yè)稅的取消而更加困難。所以在我國。稅收收入的超高增長與地方財政困境是并存的。而且在我國現(xiàn)行體制下，政府的級次越低，機(jī)動財力越少，回旋余地越小，基層財力的不足直接導(dǎo)致出口退稅的困難，不可避免地出現(xiàn)“新欠”問題。這種情形導(dǎo)致的一種結(jié)果就是，中央不欠賬了，地方欠賬。中央制定的“應(yīng)退盡退”原則面臨挑戰(zhàn)。

　　另外，地方財政狀況的差異可能影響退稅，進(jìn)而影響企業(yè)的公平競爭。從全國看，地方財政負(fù)擔(dān)的出口退稅部分，有的是由省（直轄市）級政府負(fù)擔(dān)。不再向下分解，如北京；有的是將其層層分解至各級政府，差異之大在我國實屬少見。各地實行的不同方法及各地的不同財力，使出口企業(yè)的退稅待遇產(chǎn)生差異，影響其公平競爭。這種情況在1994年之前就出現(xiàn)過，比如1992年中央和地方的分擔(dān)比例是80%?。?0%　，廣東省執(zhí)行的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)很好地完成了任務(wù)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)只能負(fù)擔(dān)10%，有的地方甚至由企業(yè)全部自行承擔(dān)。企業(yè)獲得退稅情況的不同直接影響其在國際市場上的競爭力。

　　（四）基數(shù)未做調(diào)整，出口增長快的地區(qū)仍會感覺到壓力

　　自2004年1月1日起實施的機(jī)制規(guī)定以2003年出口退稅為基數(shù)，超基數(shù)部分中央和地方按照比例分成。2005年只是調(diào)整了中央和地方的分成比例，基數(shù)未做變動。而一旦某些地方出口超速增長，基數(shù)便會變得微不足道，就有可能使暫時緩解的地方財政壓力在若干年后重新凸顯。

　?。ㄎ澹┏隹谕硕愂芤嬲吲c承擔(dān)者不統(tǒng)一的矛盾未得到解決

　　2005年調(diào)整之后，由于地方應(yīng)負(fù)擔(dān)的出口退稅大為減小，使人擔(dān)心舊機(jī)制下的矛盾重新出現(xiàn)。比如，由于地方負(fù)擔(dān)出口退稅比例降低，地方懲治企業(yè)騙取出口退稅的決心和動力減小，中央為了反騙取退稅不得不繼續(xù)維持現(xiàn)行的單證和程序要求。而且，在地方負(fù)擔(dān)部分超基數(shù)退稅的情況下，只要存在異地采購，便會出現(xiàn)地區(qū)間的不平衡。由于西部地區(qū)是凈貨源流出地，東部地區(qū)為凈貨源流入地，東部地區(qū)負(fù)擔(dān)退稅較多。從實際情況看，2004年全國出口總額為5934億美元，各省市出口狀況極不均衡。其中，廣東出口占全國出口的比例為37%　，江蘇、上海、浙江、山東、福建、天津、；北京、遼寧等八省市的出口占全國出口的比重為55.25%　，其他21個省市的出口比例僅為7.75%　。2004年按照規(guī)定地方要負(fù)擔(dān)的330億元超基數(shù)退稅支出中，310億元集中在十大口岸城市。出口集中地區(qū)出口退稅負(fù)擔(dān)壓力極大，新增加的財力用于出口退稅，就滿足不了教育、衛(wèi)生、城市建設(shè)等資金需要。

　　三、完善我國出口退稅負(fù)擔(dān)體制的對策

　?。ㄒ唬┤詫⒃鲋刀愖鳛楣蚕矶?，出口退稅由中央和地方共同負(fù)擔(dān)

　　在增值稅為共享稅的條件下，應(yīng)由中央地方政府共同承擔(dān)出口退稅，這樣可以體現(xiàn)收入與支出相匹配原則，也可調(diào)動地方政府防范、打擊騙取出口退稅的積極性。但在實踐中可能出現(xiàn)地方欠企業(yè)出口退稅的問題。為解決這個問題，可采取以下措施：

　　1.不改變分配順序。仍堅持現(xiàn)行的“先分配、后退稅”制度，可以進(jìn)行兩種調(diào)整：

　?。?）僅改變出口退稅中央地方負(fù)擔(dān)比例。今后在收支形勢及外貿(mào)形勢變化時，繼續(xù)調(diào)整中央和地方負(fù)擔(dān)出口退稅的比例。但這只可以暫時緩解矛盾，不能從根本上解決問題。地方政府分擔(dān)退稅所帶來的拖欠企業(yè)退稅、異地采購造成的分配不均等問題仍不能完全得到解決。

　?。?）同時改變增值稅收入分配比例和出口退稅中央地方負(fù)擔(dān)比例；①取消對地方的“兩稅”返還。在測算的基礎(chǔ)上，重新確定中央和地方的增值稅分配比例。這可以使中央、地方的收入比例簡單、明了、方便退稅負(fù)擔(dān)的確定。②取消“免、抵、調(diào)庫”。今后中央政府不再向地方調(diào)庫，用地方政府免抵應(yīng)調(diào)庫部分來抵頂其分擔(dān)的出口退稅，但由此造成的地方財力的減少必須通過合適的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行彌補(bǔ)。即實行免、抵不調(diào)庫。用地方政府免抵應(yīng)調(diào)庫部分作為其分擔(dān)的出口退稅額，中央政府不再向地方調(diào)庫。

　　筆者認(rèn)為，這種方法的優(yōu)點是簡單易行。缺點是：第一，對各地的影響不同。出口企業(yè)所占比重大、經(jīng)濟(jì)外向型程度高的地區(qū)。所受影響較大。比如，山西省朔州市，免、抵額主要集中在平朔安太堡露天煤礦，該企業(yè)為全市國稅收入的稅源大戶，其收入占市級收入的46%　。如果調(diào)庫指標(biāo)取消，財政肯定出現(xiàn)困難，因此必須按照過去幾年的調(diào)庫情況。通過轉(zhuǎn)移支付制度對地方進(jìn)行彌補(bǔ)。第二，財政稅收總收入會減少，這需要對公眾說明。為了保持可比性，將實行調(diào)庫的8年間（1998～2005年）的調(diào)庫數(shù)剔除，來比較今后年度的稅收任務(wù)完成情況。這種減少只是在取消調(diào)庫的第一年發(fā)生。以后年度稅收便會隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增長。

　　2.改變分配順序。調(diào)整增值稅收入分配比例。將現(xiàn)行的“先分成、后退稅”改為“先退稅、后分成?！奔雌髽I(yè)增值稅收入首先全部入中央庫，扣除出口退稅之后再在中央和地方政府之間進(jìn)行分配。

　　筆者認(rèn)為。這種方法可以消除隱性轉(zhuǎn)移支付，解決地方欠退稅、異地采購造成的分配不均等問題，是近期可以采用的一個較好方法。

　　（二）將增值稅作為中央稅，出口退稅完全由中央負(fù)擔(dān)

　　從總體上看，出口退稅的受益范圍是全國，因而具有公共產(chǎn)品的特征。但從前面的分析可以看出，企業(yè)發(fā)生了出口才會有出口退稅問題，而企業(yè)又是遍布全國各地的，所以出口退稅的受益范圍又具有地區(qū)性。在這種情況下，如果將增值稅改為中央稅，出口退稅改為完全由中央財政負(fù)擔(dān)，可以解決地區(qū)間的矛盾。

　　但是，增值稅占我國財政收入的比重較高，將近一半，如果作為中央稅，肯定會減少各地的收入，改革中會有阻力，所以必須同時改變其他稅種的分享比例或設(shè)計新的轉(zhuǎn)移支付制度，由于變動力度大，可將此作為長期目標(biāo)。