自從2003年底提出對(duì)我國(guó)出口退稅政策進(jìn)行新一輪調(diào)整以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)此議論不一?？梢哉f(shuō)從政府部門到企業(yè)單位，對(duì)出口退稅這個(gè)問(wèn)題都表示了極大的關(guān)注。出口退稅問(wèn)題是個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，更是個(gè)難點(diǎn)所在。自我國(guó)1994年財(cái)稅改革以來(lái)，出口退稅問(wèn)題一直懸而未決，隨著這幾年我國(guó)外貿(mào)出口額的迅猛增加，此間的矛盾更為突出，為此出口退稅政策進(jìn)行了多次的調(diào)整，出口退稅率也經(jīng)歷了從調(diào)低到調(diào)高再到調(diào)低的循環(huán)反復(fù)的過(guò)程，上上下下，前前后后，結(jié)果收效甚微。那么出口退稅困境的成因到底是那么呢？以下將談?wù)劰P者的一些看法。

　　一、 出口退稅困境的形成及其現(xiàn)狀

　　出口退稅是指對(duì)出口商品購(gòu)進(jìn)成本中所含的稅金進(jìn)行退還的政策。我國(guó)出口退稅政策從1985年實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)1994年的重大調(diào)整，使我國(guó)出口商品實(shí)現(xiàn)了不含稅進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)銷售，這樣既符合國(guó)際貿(mào)易慣例，又為我國(guó)出口商品與其他國(guó)家出口商品平等競(jìng)爭(zhēng)提供條件，這對(duì)發(fā)展我國(guó)的出口貿(mào)易起到了積極作用。但是，不可否認(rèn)，出口退稅政策執(zhí)行到今，也暴露出許多問(wèn)題：下表的統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅2002年我國(guó)出口額已從1999年的16160億元，增長(zhǎng)到26948億元，年均增速為18.6%.

　　隨著我國(guó)出口退稅規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家安排的出口退稅資金越來(lái)越捉襟見肘。來(lái)自商務(wù)部和海關(guān)總署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2002 年末，全國(guó)累計(jì)應(yīng)退未退稅額高達(dá)2477億元，僅2002年新增出口退稅欠款就有750億元?？墒堑?003年國(guó)家財(cái)政所做的退稅預(yù)算指標(biāo)加上2002年結(jié)轉(zhuǎn)的指標(biāo)和下半年的追加指標(biāo)卻一共只有 1589億元左右，雖然在去年12月底針對(duì)出口退稅拖欠嚴(yán)重的問(wèn)題，中國(guó)中央財(cái)政今年加大了出口退稅力度，追加出口退稅資金750億元人民幣，也僅僅剛剛好還清2002年以前的歷史舊賬。國(guó)家財(cái)政所分配下達(dá)的出口退稅指標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。出口欠退稅的雪球越滾越大，對(duì)中央、對(duì)地方、對(duì)企業(yè)都帶來(lái)不同程度的困擾。

　　那么，造成這種困境的歷史原因是什么呢？

　　二、 出口退稅困境的成因

　　（一） 出口騙稅是退稅困境形成的影響因素

　　不可否認(rèn)，目前，我國(guó)行政部門在出口退稅管理上確實(shí)存在漏洞，沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式，給出口退稅籌劃和騙稅帶來(lái)較大的空間。騙取出口退稅的現(xiàn)象仍然存在，使應(yīng)退出口退稅額在一定程度上存在水分。

　　比如，供貨企業(yè)與外貿(mào)企業(yè)相脫節(jié)，缺乏利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前許多流通企業(yè)在外貿(mào)企業(yè)與供貨企業(yè)之間充當(dāng)著“說(shuō)客”的角色，它們不僅增加了一些不必要的流通環(huán)節(jié)，提高了出口商品的成本，還利用轉(zhuǎn)手倒賣，虛抬價(jià)格，甚至偽造完稅憑證等手段炮制了大量騙稅案件。

　　再比如，海關(guān)對(duì)出口騙稅缺乏責(zé)任機(jī)制，加之檢查任務(wù)繁重等客觀原因，對(duì)貨物報(bào)關(guān)出口監(jiān)控不力。目前對(duì)我國(guó)海關(guān)的考核只重其進(jìn)口稅收任務(wù)的完成情況，而對(duì)出口商品管理較為松弛，出口產(chǎn)品的開箱檢查率只有3 %左右，這就給騙稅者帶來(lái)可乘之機(jī)，或以空箱闖關(guān)，或在報(bào)關(guān)時(shí)以高退稅率的產(chǎn)品代替低退稅率的產(chǎn)品。

　　盡管出口退稅籌劃和騙稅的情況時(shí)有發(fā)生，但筆者認(rèn)為出口騙稅不是造成我國(guó)退稅困境的主要原因，因?yàn)榉欠ǖ男袨閷?duì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊不會(huì)是長(zhǎng)久的，只要國(guó)家發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，運(yùn)用高壓的法律手段馬上就可以從源頭上解決問(wèn)題，騙稅的影響隨著時(shí)間的推移也會(huì)慢慢的消失，從我國(guó)政府打擊“走私”案例中就可以明顯的看出這一點(diǎn)。

　　（二） 出口額的增長(zhǎng)不是退稅困境形成的主要原因

　　出口退稅政策的根本目的就是擴(kuò)大我國(guó)商品的出口，出現(xiàn)出口額的增長(zhǎng)是我們?cè)敢饪吹降慕Y(jié)果，可是伴隨著出口的增長(zhǎng)，我國(guó)的出口退稅缺口也越來(lái)越大，問(wèn)題出在什么地方呢？關(guān)鍵在于國(guó)稅系統(tǒng)的征稅機(jī)關(guān)和退稅機(jī)關(guān)之間缺乏責(zé)任連帶機(jī)制，造成操作環(huán)節(jié)的征退脫節(jié)。征稅部門不知道有多少已稅貨物要發(fā)生出口退稅，退稅部門不知道出口貨物實(shí)際已征了多少稅，只能就單證審單證，按規(guī)定稅率退稅，。這是目前出口退稅管理“防線”上最薄弱的一環(huán)，因?yàn)閲?guó)內(nèi)名目繁多的稅收優(yōu)惠，以及一些地方“包稅”現(xiàn)象的仍有發(fā)生，造成部分出口貨物實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于名義稅負(fù)，最終導(dǎo)致入庫(kù)稅額大大小于應(yīng)當(dāng)退庫(kù)的稅額，而政府的退稅指標(biāo)在沒有查清缺口來(lái)源的情況下，只能按照入庫(kù)稅額退庫(kù)，顯然，出口量越大，國(guó)家的退稅缺口也就越大。由此可見，出口額的增長(zhǎng)只是出口退稅缺口擴(kuò)大的一個(gè)誘因。

　　（三） 出口退稅指標(biāo)與出口退稅需求之間的矛盾是形成退稅困境的主要原因

　　目前，我國(guó)應(yīng)當(dāng)退稅的規(guī)模是與外貿(mào)出口規(guī)模同步的，而退稅指標(biāo)指定卻是人為的依據(jù)往年的基數(shù)加成制定的，并且可以依靠行政法規(guī)加以增減。而每年退稅指標(biāo)增量是依賴國(guó)內(nèi)入庫(kù)稅額增量的，由于國(guó)內(nèi)入庫(kù)稅額增量的不到位，嚴(yán)重的制約了退稅指標(biāo)的增長(zhǎng)，而與此同時(shí)，我國(guó)的外貿(mào)出口呈現(xiàn)前所未有的增長(zhǎng)，這就使出口退稅指標(biāo)與出口退稅需求之間的矛盾越來(lái)越深，資金缺口越來(lái)越大，最終造成我國(guó)目前的出口退稅困境。

　　問(wèn)題的根源找到了，似乎只要把出口退稅的指標(biāo)科學(xué)的制定，計(jì)算精確，問(wèn)題就迎刃而解？答案原沒有想象的那么簡(jiǎn)單。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把出口退稅的指標(biāo)與出口額掛鉤，退稅指標(biāo)的增幅與出口額的增幅相同或略超一點(diǎn)就可以用以后年度的指標(biāo)增量去消化歷史的欠稅存量，從而解決問(wèn)題。但是這里筆者認(rèn)為在目前的征管水平下，我們還沒有能力完全算清這筆賬。

　　為什么？

　　稅收理論上計(jì)算出的退稅指標(biāo)增幅=出口額的增幅*名義退稅率，而實(shí)際工作中，實(shí)際可以支付的退稅指標(biāo)增量=出口額的增幅*實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率，由于我國(guó)增值稅管理水平的限制，我們還沒有辦法完全精確計(jì)算名義退稅率與實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率的關(guān)系，從而給我們計(jì)算出口退稅指標(biāo)數(shù)值帶來(lái)麻煩。

　　似乎問(wèn)題又一次走進(jìn)了死胡同？

　　此時(shí)，我們不妨從一個(gè)具體的問(wèn)題暫時(shí)跳出來(lái)，用社會(huì)歷史的視角重新審視一下。眾所周知，經(jīng)過(guò)二十年來(lái)的改革開放，我國(guó)已經(jīng)逐步從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)的巨大成就是有目共睹的，但是，思想層面的轉(zhuǎn)變筆者認(rèn)為是漸進(jìn)的，目前，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的一些政策層面的問(wèn)題，無(wú)不體現(xiàn)出這種漸進(jìn)性；經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展和我國(guó)政府制定公共政策決策時(shí)的不科學(xué)性之間的矛盾，已經(jīng)開始制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，出口退稅指標(biāo)制定的不科學(xué)只是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制巨大沖突的具體表現(xiàn)之一。

　　因此，解決出口退稅問(wèn)題首先應(yīng)該改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的遺留的管理觀念。從東亞的發(fā)展模式來(lái)看，政府推動(dòng)的出口產(chǎn)品主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式對(duì)于彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)需求不足，吸引外資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起著舉足輕重的作用，這種模式切實(shí)養(yǎng)出了一批“龍”、“虎”，中國(guó)也在學(xué)習(xí)東亞模式，摸索自己的出口經(jīng)濟(jì)政策，出口退稅，退還出口品國(guó)內(nèi)流通環(huán)節(jié)所承擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅，加強(qiáng)中國(guó)出口品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)當(dāng)然是我國(guó)政府實(shí)行出口退稅政策的初衷，出口退稅的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是結(jié)果卻不進(jìn)人意。

　　是我們的學(xué)習(xí)能力有問(wèn)題嗎？

　　現(xiàn)代信息經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之所以效率低下不是因?yàn)檎狈χ贫ㄕ吆屯菩姓叩哪芰?。而是因?yàn)檎臎Q策過(guò)程是嚴(yán)重信息不對(duì)稱的，政府在決策時(shí)無(wú)法及時(shí)、有效的捕捉到足夠的信息來(lái)處理瞬息萬(wàn)變的社會(huì)需求，因而導(dǎo)致決策過(guò)程的偏離；導(dǎo)致政策的失效，造成越管越亂的局面。從這種角度來(lái)講，世界上沒有一個(gè)政府可以完全處理好經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃。同樣在目前我國(guó)出口退稅指標(biāo)的決策上打算制定一套有效的理論模型去準(zhǔn)確的匡算未來(lái)的應(yīng)退的出口退稅額度，便會(huì)走上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思想的老路上去，這顯然不是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下解決問(wèn)題的有效思路。正確的思路是一、加強(qiáng)我國(guó)出口退稅的信息化建設(shè)，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)完善金稅工程、金關(guān)工程，首先應(yīng)使各個(gè)部門的信息彼此相同，在制定政策之前充分的了解各方面的信息。二、逐步建立、健全出口退稅相關(guān)法律、法規(guī)的研究與制定。目前我國(guó)還沒有一部規(guī)范的出口退稅法律，立法上急需健全。我國(guó)歷年來(lái)出口退稅政策的調(diào)整都是由國(guó)務(wù)院的行政法律、法規(guī)推動(dòng)的，，見下表：

　　1995——2003年出口退稅政策調(diào)整情況

　　時(shí)間 政策調(diào)整

　　1995年10月6日 國(guó)發(fā)[1995]29號(hào) 國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)低出口貨物退稅率的通知

　　財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)稅字[1997]50號(hào) 關(guān)于有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)企業(yè)自營(yíng)（委托）出口貨物實(shí)行免、抵、退稅收管理的規(guī)定

　　1998年2月12日    財(cái)稅字[1998] 27號(hào) 財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于提高紡織原料及制品出口退稅率的通知

　　1999年7月20日   國(guó)稅明電[1999]11號(hào) 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于提高部分出口貨物退稅率的通知

　　1999年1月29日    財(cái)稅字[1999]17號(hào) 財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于提高部分貨物出口退稅率的通知

　　1999年8月2日   財(cái)稅字〔1999〕225號(hào) 財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步提高部分貨物出口退稅率的通知

　　2003年10月13日   財(cái)稅[2003] 222號(hào) 財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知轉(zhuǎn)