[摘要]中國(guó)農(nóng)民為國(guó)家的初步工業(yè)化提供了大量的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余。家庭承包制的實(shí)施，使得基層政府的財(cái)政汲取體制從政府到農(nóng)民的分配型汲取方式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民到政府的收入型汲取方式，這種制度的固有缺陷和城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制是導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題形成和演變的主要原因。

　　[關(guān)鍵詞]分配關(guān)系；農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題；二元公共產(chǎn)品供給體制

　　國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系是中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)關(guān)系的主旋律，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張與緩和都與國(guó)家分割農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余的份額多寡密切相關(guān)，中國(guó)的歷史不斷地演繹兩者經(jīng)濟(jì)關(guān)系從緊張到緩和再到緊張的周期律和必然律，這是由作為社會(huì)生存產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)民承載龐大國(guó)家的絕大部分財(cái)政支出這一財(cái)政特點(diǎn)決定的。因此，這一財(cái)政現(xiàn)實(shí)沒(méi)有較大程度的變遷，國(guó)家與農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系就難以走向緩和并進(jìn)入“蜜月期”[1].1949年后的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)也離不開(kāi)這一規(guī)律的影響。

　　一、改革開(kāi)放前國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系

　　1949年中國(guó)共產(chǎn)黨建立了紅色政權(quán)，中華人民共和國(guó)面臨內(nèi)憂外患的政治經(jīng)濟(jì)局面，為了保衛(wèi)新生的紅色政權(quán)，作為重工業(yè)的國(guó)防工業(yè)的建立成為當(dāng)務(wù)之急；同時(shí)受蘇聯(lián)和其他新獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家的影響，中國(guó)的高層決策人士將資本密集型的重工業(yè)視為國(guó)家發(fā)達(dá)的主要標(biāo)志，加之西方工業(yè)國(guó)家的嚴(yán)密封鎖，中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和進(jìn)口替代的發(fā)展戰(zhàn)略。而重工業(yè)的發(fā)展需要龐大的資本積累，外部世界的封鎖使中國(guó)的工業(yè)化只能走內(nèi)部資本積累的道路，城市失業(yè)嚴(yán)重和其作為政治中心的現(xiàn)實(shí)使農(nóng)村成為工業(yè)化資本積累的載體。這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不得不為中國(guó)的初步工業(yè)化提供龐大的和主要的資本支持，農(nóng)民為新生的紅色政權(quán)和國(guó)家的工業(yè)化做出了巨大的犧牲，這是歷史的必然，也是歷史的局限。

　　改革開(kāi)放前，國(guó)家通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制、人民公社制、戶籍制等俗稱的“三駕馬車”的農(nóng)村治理制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行嚴(yán)密的控制。對(duì)城市人口實(shí)行的“低物價(jià)、低工資”體制，在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的配套實(shí)施下，有力地降低了工業(yè)產(chǎn)品的人工成本，順利地實(shí)現(xiàn)了資本的高度積累，也為包括“兩彈一星”在內(nèi)的國(guó)家大型國(guó)防工業(yè)、重工業(yè)建設(shè)籌集到了大量資金。據(jù)周其仁（1994）的估計(jì)，在1952年到1982年的30年期間，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村儲(chǔ)蓄的凈流出三條渠道，從農(nóng)村提取了6127億元的經(jīng)濟(jì)剩余，相當(dāng)于1982年全部國(guó)營(yíng)企業(yè)的固定資產(chǎn)原值。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)剩余被剝奪殆盡，改革前農(nóng)村絕對(duì)貧困人口約2.5億，占了農(nóng)村人口的近1/3.可以這樣說(shuō)，農(nóng)民對(duì)城市工業(yè)的主動(dòng)、被動(dòng)的奉獻(xiàn)對(duì)國(guó)家原始資本積累的順利完成功不可沒(méi)。國(guó)家為了工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余進(jìn)行了高強(qiáng)度的剝奪，使這一時(shí)期成為新中國(guó)成立后國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系特別是分配關(guān)系最為緊張的時(shí)代。

　　改革前國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的緊張狀況以一種隱形方式存在，雖未釀成激烈的公開(kāi)對(duì)抗，但也導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果，國(guó)家與農(nóng)民在分配關(guān)系上的持續(xù)博弈形成了“雙輸格局”，使政府高層過(guò)于理想化的現(xiàn)代化目標(biāo)一次次落空，農(nóng)民龐大的勞動(dòng)力資源并未成為巨大的財(cái)富，國(guó)民的生產(chǎn)力被潛在耗散。在這種博弈中，兩者關(guān)系隨中國(guó)政治形勢(shì)的變化時(shí)而緊張，時(shí)而緩和。國(guó)家對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)剩余的過(guò)多提取雖未引起農(nóng)民直接的抵制，但農(nóng)民用他們特有的“弱者的手段”進(jìn)行消極的抵抗，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)的“大鍋飯”越來(lái)越難以維持農(nóng)民的基本生存，國(guó)家提取農(nóng)業(yè)剩余越來(lái)越困難。

　　二、家庭承包制中稅費(fèi)分配體制的缺陷

　　國(guó)家與散布在廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民階級(jí)在分割農(nóng)業(yè)剩余上的長(zhǎng)期博弈，使政府對(duì)鄉(xiāng)村資源進(jìn)行高度整合的目標(biāo)一次次落空，國(guó)家不得不在更多方面向農(nóng)民讓步，默認(rèn)了農(nóng)民基于最樸素自我利益追求的制度創(chuàng)新，農(nóng)民這種自發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度創(chuàng)新可看作是曾被批判過(guò)的“三自一包”的翻版。政府不得不將這種農(nóng)民的制度創(chuàng)新加以“除罪化”，并上升為正規(guī)的意識(shí)形態(tài)。實(shí)踐表明，就中國(guó)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)資源稟賦來(lái)說(shuō)，家庭經(jīng)營(yíng)能較好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，因?yàn)樵诩彝ソ?jīng)營(yíng)中，生產(chǎn)單位與生活單位合一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與家計(jì)安排合一，大大降低了形成集體行動(dòng)的交易成本，而建立在血緣、親緣基礎(chǔ)上的和諧關(guān)系又大大降低了監(jiān)督成本。

　　家庭承包制的實(shí)行使人民公社體制失去支撐基礎(chǔ)而最終解體，由人民公社改制而來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣需要農(nóng)民的制度外經(jīng)濟(jì)支持，這就需要農(nóng)民先“交夠國(guó)家的，留足集體的”，在此承諾前提下獲得了對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)或大部分公民權(quán)利，獲得了土地的大部分產(chǎn)權(quán)。國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系的形式也發(fā)生了顯著的變遷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使得基層政府的財(cái)政汲取體制由政府→農(nóng)民的分配型汲取轉(zhuǎn)向農(nóng)民→政府收入型汲取轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的汲取方式和程度從過(guò)去的隱形化走向公開(kāi)和透明化，在汲取成本上升的同時(shí)卻是效率和能力的下降。在家庭承包制推行的近十年，人民公社解體，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行了“輕徭薄賦”的休養(yǎng)生息政策，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系進(jìn)入了1949年后的第二個(gè)“蜜月期”，使長(zhǎng)期困擾政府的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食短缺危機(jī)在新的制度下得以在較短時(shí)期內(nèi)化解，國(guó)家與農(nóng)民都分享了新制度的紅利。

　　人們驚嘆于農(nóng)業(yè)承包制度的巨大效應(yīng)，并在把農(nóng)村承包制運(yùn)用于城市企業(yè)時(shí)，大都認(rèn)為農(nóng)業(yè)問(wèn)題已得到解決，很少有人認(rèn)識(shí)到這種制度的重大缺陷。在人民公社舊體制上建立起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設(shè)計(jì)和依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)應(yīng)是什么，以及承包制中那句“交夠國(guó)家”、“留足集體”中“夠”、“足”的確切定性特別是定量含義，卻沒(méi)有多少有識(shí)之士和政府高層官員深思過(guò)，社會(huì)只得在“摸著石頭過(guò)河”的改革戰(zhàn)術(shù)中漸進(jìn)地變遷，社會(huì)大眾也不得不為此承擔(dān)變遷成本。當(dāng)全能政府的職能設(shè)計(jì)向農(nóng)民索取經(jīng)濟(jì)資源的支持時(shí)，農(nóng)民作為基層政府的主要納稅人的“納稅人權(quán)利”卻難以有效伸張，國(guó)家與農(nóng)民的交往因信息的嚴(yán)重不對(duì)稱只得追求交易成本的最小化，這些因素必然導(dǎo)致農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)趨向遞增。

　　當(dāng)家庭承包制的制度正效應(yīng)得以充分釋放時(shí)，而其制度安排中的“交夠國(guó)家的，留足集體的”這句定義模糊的制度缺陷逐漸顯現(xiàn)，代表國(guó)家的縣、鄉(xiāng)政府和一定程度也體現(xiàn)國(guó)家意志的村集體年復(fù)一年、日復(fù)一日與農(nóng)民展開(kāi)了對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益分割的拉鋸戰(zhàn)，這也形成了承包制實(shí)施以來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，成為了農(nóng)產(chǎn)品短缺危機(jī)化解后困擾上級(jí)政府的新問(wèn)題，成為政界、理論界、學(xué)術(shù)界以及媒體長(zhǎng)期關(guān)注的熱點(diǎn)話題。制度的模糊性為基層政府提供了提取農(nóng)業(yè)利益的伸展空間和創(chuàng)新余地。政策和法律上誰(shuí)也未深究隨政府職能擴(kuò)張導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)和支出的膨脹由誰(shuí)“埋單”合理，由農(nóng)民承擔(dān)各種公共產(chǎn)品和社會(huì)事務(wù)的供給，而農(nóng)民作為納稅（費(fèi)）主體的權(quán)利如何得以保障等深層問(wèn)題。當(dāng)基本解決了溫飽問(wèn)題的農(nóng)民向獲取更多貨幣收入配置資源時(shí)，糧食豐足的情況下貨幣收入的不足即現(xiàn)金約束困擾著農(nóng)民，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入中貨幣收入的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)物收入，而政府為了降低交易成本使農(nóng)村稅費(fèi)以貨幣作為計(jì)算和征收的主要形式時(shí)，農(nóng)民在深感錢重物輕時(shí)對(duì)稅費(fèi)表現(xiàn)出的現(xiàn)金負(fù)擔(dān)就極為敏感，也驅(qū)使農(nóng)民被迫讓農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入商品流通領(lǐng)域，滿足了溫飽后的農(nóng)民深感自身勞動(dòng)力資源的富余和家庭勞動(dòng)力的就業(yè)不足。

　　三、農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的原因解析

　　當(dāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的改革解決了長(zhǎng)期困擾中央政府的糧食短缺問(wèn)題，當(dāng)政府認(rèn)為農(nóng)村改革取得成功進(jìn)而把改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市時(shí)，為了支持城市的公有制企業(yè)改革及相關(guān)社會(huì)改革，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持就趨于降低。與此同時(shí)，在人民公社基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財(cái)政預(yù)算資金遠(yuǎn)不能滿足政府正常需要的資金缺口，國(guó)家就授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費(fèi)權(quán)，這樣，中央政府使鄉(xiāng)級(jí)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)更多由農(nóng)民的制度外供給的籌資方式制度化，農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)的直接負(fù)擔(dān)，形成了“農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題”。

　　人們一般將貪污腐敗和機(jī)構(gòu)膨脹視為農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因，這就有了“貪官說(shuō)”和“機(jī)構(gòu)臃腫說(shuō)”?！柏澒僬f(shuō)”將農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因看成是地方干部的巧取豪奪：“機(jī)構(gòu)臃腫說(shuō)”是目前最為流行的解釋農(nóng)民負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)[2].我們仔細(xì)分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)，就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中雖有一部分是亂攤派和亂收費(fèi)，但最主要的開(kāi)支是鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)，如教育、道路，而非行政人員的“人頭費(fèi)”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中，“人頭費(fèi)”中有大約一半是中小學(xué)教師工資，所以上述兩種看法都沒(méi)有指出農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題嚴(yán)重的根本原因。而且我們應(yīng)該看到，上述兩個(gè)問(wèn)題在城市也同樣存在，為什么沒(méi)有市民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，所以我們應(yīng)超越對(duì)個(gè)別人和個(gè)別機(jī)構(gòu)的道德譴責(zé)，理性地找到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源或深層的制度原因。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入來(lái)自三部分：本級(jí)財(cái)政收入，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移收入，攤派（包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集資）、收費(fèi)和罰款收入，前兩者構(gòu)成政府預(yù)算收入，即正稅收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出有：本級(jí)各類政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)作所需支出（簡(jiǎn)稱行政支出），本地區(qū)公共事業(yè)和公益事業(yè)支出（簡(jiǎn)稱公共支出），促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出（簡(jiǎn)稱發(fā)展支出），這三類支出都與政府提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)的財(cái)政收入主要由工商稅、企業(yè)所得稅、契稅和農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)可從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得大量稅收，而在以種植業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)程度很高的中西部農(nóng)村，稅收收入大部分來(lái)自農(nóng)業(yè)稅，而且種植業(yè)的收入已顯得相當(dāng)微?。ㄟ@也是純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶收入低下的主要原因）[3]，這樣按約5%的農(nóng)業(yè)稅率取得的稅收收入就自然相當(dāng)微薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)自農(nóng)業(yè)稅的正稅收入不足以維持政府的基本支出的同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政也大都入不敷出而自顧不暇，有的甚至還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移事權(quán)或上劃收入來(lái)化解財(cái)政危機(jī)，在現(xiàn)有的財(cái)政支出體制下縣以上政府財(cái)政狀況也不樂(lè)觀。況且在城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制下，城市公共產(chǎn)品供給水平即使遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，財(cái)政體制也遠(yuǎn)沒(méi)有適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而發(fā)生根本性改革，也就不可能有城市政府或上級(jí)政府有力的財(cái)政支持。

　　當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入難有增加時(shí)，財(cái)政支出卻循著與預(yù)算收入不同的路徑難以控制地上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出中各機(jī)構(gòu)的辦公支出上升和各級(jí)官員提高福利待遇的壓力是兩種突出的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員相互攀比甚至攀比城市辦公條件導(dǎo)致行政人員人均使用經(jīng)費(fèi)的攀升，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不根據(jù)上級(jí)政府要求普遍設(shè)置上級(jí)各部門的“對(duì)口”機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立、人員膨脹而政府公共服務(wù)卻未見(jiàn)多少提高，機(jī)構(gòu)和人員難以制度化的節(jié)制使“吃飯財(cái)政”難以為繼。在公共開(kāi)支中，農(nóng)村義務(wù)教育的支出占了絕大部分，根據(jù)典型調(diào)查，教育費(fèi)用往往占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總支出的1/3到2 /3.財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)分離的財(cái)政體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，按照規(guī)范的分稅制要求，各級(jí)政府之間應(yīng)在科學(xué)劃分、確定事權(quán)的基礎(chǔ)上定支出，再確定各自的收入，而農(nóng)村基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱，往往有事權(quán)而無(wú)財(cái)權(quán)，這樣鄉(xiāng)村組織公共開(kāi)支的膨脹可歸結(jié)為“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)出錢”（即上級(jí)政府定支出政策，讓下級(jí)承擔(dān)經(jīng)費(fèi)）的體制原因。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村民眾對(duì)地方公共設(shè)施如道路、水電、學(xué)校等的建設(shè)提出了較高的要求，增加了公共產(chǎn)品供給壓力，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不顧當(dāng)?shù)刎?cái)力大搞各種“政績(jī)工程”[4]，也使部分公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)民的實(shí)際需要而供給過(guò)度，使這些沒(méi)有相應(yīng)稅收支持的發(fā)展開(kāi)支不斷膨脹。

　　為了填補(bǔ)財(cái)政支出與預(yù)算收入的預(yù)算缺口，中央政府允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、勞動(dòng)積累工、義務(wù)工等形式向農(nóng)民攤派，不同層次的政府也允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費(fèi)、罰款、集資等形式自籌資金，這樣上級(jí)政府提供了農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務(wù)“非稅”籌資的制度供給，這就是出現(xiàn)“三亂”的直接原因和形成農(nóng)民沉重負(fù)擔(dān)的制度安排。在上級(jí)主要是層次較高的政府與處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，中央政府為了防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外籌資的失控，出臺(tái)了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”收費(fèi)政策和收費(fèi)的上限，而不少基層政府卻利用各種借口、以相對(duì)于上級(jí)政府的信息優(yōu)勢(shì)、對(duì)農(nóng)民的合法強(qiáng)制力優(yōu)勢(shì)直接參與農(nóng)村“三亂”。當(dāng)根據(jù)上級(jí)政府的政策征收的預(yù)算外收入能彌補(bǔ)上述預(yù)算時(shí)，農(nóng)村的“三亂”就不是必然現(xiàn)象，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就屬于合理負(fù)擔(dān)；當(dāng)按政策標(biāo)準(zhǔn)仍不能彌補(bǔ)財(cái)政缺口時(shí)，名目繁多的收費(fèi)甚至罰款（尤其是計(jì)劃生育罰款）成了第二財(cái)政，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)量就難以明確界定。

　　在更為彰顯社會(huì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制影響下，基層政府公職人員對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求成為重要的目標(biāo)選項(xiàng)。村集體組織在其組織成員大多追求從業(yè)機(jī)會(huì)成本最小化的情況下（不排除存在相當(dāng)一部分有公益心的人員），加之組織資源的相當(dāng)一部分在用于行使縣鄉(xiāng)政府的職能卻無(wú)政府相應(yīng)的正式財(cái)政供給（鄉(xiāng)級(jí)政府的許多職能都是制度外的經(jīng)費(fèi)支持，村集體的職能履行就更不用說(shuō)了），在制度的驅(qū)使下和“貪瀆文化”的影響下，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果是村級(jí)組織的不少成員越來(lái)越多的向贏利型經(jīng)紀(jì)轉(zhuǎn)化，也就出現(xiàn)了歷史上早已存在的鄉(xiāng)村社會(huì)“委托代理”中代理的“敗德”現(xiàn)象，在一些地方，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“良紳”式的人士（即保護(hù)型代理）被劣紳型人物擠出鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)。

　　中國(guó)特有的戶口管制造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也就有了城鄉(xiāng)二元的財(cái)政結(jié)構(gòu)（包括二元的公共產(chǎn)品供給體制）。城市市民基本上不納稅，或者只須對(duì)超過(guò)免稅額的收入納稅，不會(huì)要求對(duì)城市提供的公共服務(wù)和公共設(shè)施等公共產(chǎn)品直接負(fù)擔(dān)大部分費(fèi)用，甚至不必承擔(dān)任何費(fèi)用，而農(nóng)民卻要對(duì)農(nóng)村最基本的公共設(shè)施繳費(fèi)。2000年，中國(guó)城市居民年人均可支配收入達(dá)6280元（還不包括隱性收入和享受的福利），按工薪者的納稅起點(diǎn)800元計(jì)算，不須繳納所得稅，而農(nóng)民人均年收入為2253元（資料來(lái)源于2001年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中還包括相當(dāng)一部分實(shí)物折算），還要安排下年的生產(chǎn)投入，卻都要繳納各種稅費(fèi)。同時(shí)，農(nóng)民繳納的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻在不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，1994年征收農(nóng)業(yè)稅231.3億元，“三提五統(tǒng)”521億元，行政事業(yè)費(fèi)、集資、基金、罰款等84.98億元，義務(wù)工和勞動(dòng)積累工折算為391.05億元，每個(gè)農(nóng)民平均承擔(dān)稅費(fèi)130元，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，僅“三提五統(tǒng)”一項(xiàng)，1993～1998年由380億元增至729.7億元，年均增加13.9%，人均由44.6元增加到84元[5].

　　綜上所述，農(nóng)村的稅費(fèi)問(wèn)題是現(xiàn)行制度的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)有的財(cái)政制度決定了鄉(xiāng)級(jí)政府甚至縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)和公共設(shè)施更多依賴低收入的農(nóng)民，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重的深層原因或者主要原因是已不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的財(cái)政體制安排，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品供給缺乏稅收的支持，在二元財(cái)政體制下地方政府不得不將公共產(chǎn)品供給成本向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。農(nóng)村的“三亂”只是形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的表面現(xiàn)象。所以囿于農(nóng)村來(lái)談農(nóng)村稅費(fèi)改革，在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制的框架內(nèi)從純財(cái)政的角度，通過(guò)技術(shù)層面的“費(fèi)改稅”制度安排來(lái)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的利益分配關(guān)系，不會(huì)是治本之策，最多能起到揚(yáng)湯止沸的作用（這可從歷史中找到部分答案）；而把農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源主要?dú)w結(jié)為吏治腐敗，也是不夠嚴(yán)肅和負(fù)責(zé)任的認(rèn)識(shí)，這種看法無(wú)疑把基層政府人員都推到對(duì)立面，對(duì)所有的政府官員進(jìn)行了“有罪推定”，其實(shí)基層組織吏治的腐敗和官員難以有效約束的行為只不過(guò)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題起了推波助瀾的作用。

　　[參考文獻(xiàn)]

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　　[2]趙陽(yáng)，周飛舟。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)稅體制———從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)稅體制看農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度原因[J].香港社會(huì)科學(xué)，2000，（17）。

　　[3]葉文輝。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)民增收的深層思考[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2003，（9）。

　　[4]王紹光，王有強(qiáng)。公民權(quán)、所得稅和預(yù)算體制[J].戰(zhàn)略與管理，2001，（3）。

　　[5]烏東峰。不對(duì)稱的中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題[J].求索，2002，（3）。