?。壅莘侄愔频膶嵤┍憩F出一系列的積極效應，但同時也突出地存在著地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大等問題，根據建立適應社會主義市場經濟需要的公共財政的要求，進一步完善分稅制財政體制的設想是轉變政府職能，實行四級政府的運行結構，明確各級政府的事權與財政支出范圍，逐步建立規(guī)范化的財政轉移支付制度。

　?。坳P鍵詞］分稅制；事權；財權；轉移支付制度

　　一、引言

　　適應市場經濟發(fā)展的需要，在借鑒市場經濟國家成功經驗并充分考慮國情的基礎上，我國于1994年進行了分稅制財政體制改革。其后，從1995年開始我國又對政府間財政轉移支付制度進行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財政轉移支付體系，加之2002年的所得稅收入分享改革，我國基本上建立起了適應社會主義市場經濟要求的財政體制框架。這是我國建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強、影響最為深遠的重大制度創(chuàng)新。

　　經過九年多的運行，分稅制財政體制表現出了一系列的積極效應，如規(guī)范了政府間財政分配關系、建立了財政收入穩(wěn)定增長機制、規(guī)范了財政收入分配秩序、提高了地方政府的征稅努力程度、提高了中央本級收入占總財政收入的比重、強化了各地區(qū)對中央財政的依賴度、轉移支付力度逐步加大、轉移支付結構漸趨合理等等。

　　與此同時，地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大也暴露出了分稅制財政體制所存在的一些主要問題。本文將對分稅制財政體制存在的主要問題進行深入剖析，并提出進一步完善分稅制財政體制的基本構想。

　　二、分稅制財政體制在運行中所表現出的主要問題

　　地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大是當前財政運行中的兩大突出問題，這兩大問題暴露出了現行分稅制財政體制的某些缺陷。

　?。ㄒ唬┑胤截斦杖肟焖僭鲩L與基層財政困難

　　1994年我國分稅制財政體制改革后，地方財政收入快速增長。1994年地方財政本級收入為2311.6億元，到2002年地方財政本級收入達到8524億元，2002年為1994年的3.69倍，年均遞增17.9%；1994年地方財政總收入（地方本級收入+中央補助）為4700.7億元，到2002年地方財政總收入達到15886億元，2002年為1994年的3.38倍，年均遞增16.5%.但與此同時，許多地方縣鄉(xiāng)政府的財政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。全國2470個縣級單位，40%以上是赤字，縣級不能發(fā)債券，只好通過其它途徑借債或拖欠工資。河北省在1998年以前累計欠公教人員工資9.66億元的基礎上，1999年當年欠發(fā)3.41億元，2000年1-8月新欠4.33億元，共欠17.2億元。2000年底，安徽省有30多個縣拖欠工資，累計拖欠工資總額14.4億元。鄉(xiāng)村級財政更為困難，有人估計，平均每個鄉(xiāng)有400萬赤字，全國4萬多個鄉(xiāng)就有赤字1776億。平均每個村20萬赤字，村級就有1483億赤字。鄉(xiāng)村兩級財政赤字達3259億。

　　為什么在地方財政收入大幅度增長的同時基層財政卻越來越困難？從財政體制的角度來看，有如下兩方面的重要原因：

　　1.財權與事權劃分的不對稱，加劇了基層財政困難。目前，分稅制財政體制對于省、市、縣分別有哪些財權，應對哪些事權負責，并沒有做出明確規(guī)定，各級之間扯皮很多。在體制運行的過程中，這些問題對于地方財政運轉所帶來的不良影響日漸突出。一方面，省、市級政府不斷加大了對財政資金的集中力度，省級政府所集中的資金從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高兩個百分點，市一級政府同樣也在想方設法提高集中程度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。這說明實際上財力在向省、市集中；另一方面，一些基本事權卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務教育、區(qū)域內基礎設施建設、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經濟發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權，大多剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快，無法壓縮。比如，九年制義務教育，該項支出有法律依據，而且由于人口規(guī)模擴大較快和相關支出因價格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再如基礎設施建設，縣級行政區(qū)域內長期以來農村各類基礎設施嚴重不足，欠賬累累，而農村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎設施， 對縣級政府來說這是非常沉重的負擔。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權，比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔，現在實際上卻要求地方政府負責?？傊捎诜侄愔曝斦w制在財權與事權劃分方面近幾年并沒有取得明顯進展，財權劃分與事權劃分出現了背離的格局，這在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。

　　2.政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種。我國實行五級半政府管理結構層次。第一級是中央政府；第二級是31個省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和臺灣地區(qū)）；第三級是331個地級行政單位；第四級是2109個縣級行政單位；第五級是44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位。從80年代以來，又專門設置了16個計劃單列市，相當于副省級單位。因此，中國實行的是世界上獨有的五級半政府層次。與世界上任何一個大國相比，這一行政特征使得中國不僅形成了中央與地方之間的復雜關系，而且還在同一省區(qū)內形成了上一級政府與下一級政府之間的復雜關系，這對于建立適應分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級政府層次的并統(tǒng)一在同一個政治體制框架下的財政體制帶來了極大的難度。例如，我國政府層次比其他大國多出兩級，如何在五級半政府之間劃分財政收入，確定財政支出結構，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大是顯而易見的?，F行分稅制財政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財政體制改革將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個人所得稅作為共享稅，這樣，數得著的大的稅種已經全部共享，在過渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長期來看，不利于分稅制財政體制基本框架的穩(wěn)定。我國省以下的分稅制財政體制更是五花八門，各地不一，有的安排了復雜易變的分享，有的則干脆實行包干制，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制有較大的距離。近年來，地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過多、地方政府缺乏主體稅種所導致的。

　　當然，地方財政困難還有許多其他原因。例如，盡管近兩年來調升工資時中央加大了專項轉移支付，但是按統(tǒng)一標準不斷提高工資確實加大了基層財政壓力。另外，一些法律以至政府行政規(guī)定，對財政支出提出了硬性要求，規(guī)定對相關領域的投入應高于經常性財政收入增長，不僅使財政支出剛性增長，而且肢解了財政職能，與《預算法》存在一定的抵觸。

　?。ǘ┑貐^(qū)間財政能力差距日益擴大

　　分稅制財政體制改革以后，雖然中央政府不斷加大了對地方政府的轉移支付力度，但與財政包干體制下相比，地區(qū)間財政能力差距表現出日益擴大的趨勢，如表1所示。

　　分稅制財政體制改革以后地區(qū)間財政能力差距的擴大主要是由于我國現行的轉移支付資金分配不科學、不公平，沒能有效發(fā)揮均衡地區(qū)間財政能力差異的作用。主要表現為：第一，維持既得利益。稅收返還和體制上解（補助）的數額由基數法來確定，專項撥款有不少也變成了用基數法分配，只能增不能減，基數中包含了過去體制中的不合理因素，而且在逐年滾動的過程中，不合理因素繼續(xù)擴大；第二，分配透明度不高。各種補助分配缺乏科學依據，要么根據基數法，要么根據主觀判斷，具有較大隨意性，常常是按“跑得勤、叫得響、出的配套資金比例大”為原則分配，一度使財政“均等化”變成了“差距化”。第三，過渡期轉移支付不足。這種補助考慮了一定的因素按公式分配，真正具有均衡撥款的性質，但受以上轉移支付方式限制，實施力度很小。1995年它僅占整個轉移支付額的0.83%，到2001年它也僅占整個轉移支付總額的2.29%.同時，分配辦法的合理性和科學性還有待進一步提高。

　　三、進一步完善分稅制財政體制的基本構想

　　根據分稅制財政體制在運行中所暴露出的問題和建立適應社會主義市場經濟需要的公共財政體制的要求，進一步完善分稅制財政體制應從如下幾個方面著手：

　?。ㄒ唬┌凑展藏斦w制的要求轉變政府職能

　　建立公共財政和進一步完善分稅制財政體制都要求必須轉變政府職能。轉變政府職能是界定各級政府事權和財政支出范圍的基礎。在市場經濟條件下，政府該干什么，不該干什么，必須界定清楚。凡是市場機制能夠解決的問題，政府就不要介入，不要“越位”；對滿足社會需要而必須提供的公共服務，政府則要積極介入，不能“缺位”。在市場經濟條件下，政府的職能和公共財政的核心是滿足社會公共需要，其涵蓋的范圍主要有：1.行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權建設；2.教育、科技、農業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災救濟、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展。3.水利、交通、能源、市政建設、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎設施建設；4.對經濟運行進行必要的宏觀調控等等。

　　我們應依據這一基本框架，對政府職能加以明確界定，并以法律的形式加以規(guī)范化，為完善分稅制財政體制奠定基礎。

　　（二）按照憲法規(guī)定實行四級政府運行結構

　　《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，中國實行四級政府結構制度框架，即：中央；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；自治州、縣、自治縣、市；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。其中直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。但如上文所述，我國實際上運行的是五級半的政府結構層次。從國際比較看，中國是世界上政府結構層次最多、最復雜的國家，這為在不同級政府之間分權、分稅造成了極大的難度。從向市場經濟轉型看，按憲法規(guī)定的四級政府運行結構是中國政府體制改革的基本方向。因此，我們建議實行中央、省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府運行結構；撤銷計劃單列市編制，恢復省轄市編制，一律歸省區(qū)管理，中央不再直接管理；取消地區(qū)行署級編制；各城市按特大、大、中、小分類，除直轄市外，一律劃為市級，不再劃分副省級市、地級市和縣級市。實行四級政府結構既符合中國國情，也符合憲法的原則，從而有利于建立和完善現代分稅制財政體制。

　?。ㄈ┟鞔_界定各級政府的事權與財政支出范圍

　　在明確界定政府職能的基礎上，應該對各級政府的事權加以明確的劃分，分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔。總的原則是，屬于全國性共同事務的事權，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性共同事務的事權，應由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍內自行決策和承擔，劃歸地方政府管理。

　　此外，由于地方各級政府的地位與作用各不同，使各級政府財政具有不同的功能與特點。因此，除了對中央政府與地方政府間的事權和財政支出范圍進行界定之外，還要對地方各級政府的事權和財政支出范圍進行劃分。除一些保障本級政權正常運轉的共同性支出外，省級政府財政還要承擔全省的區(qū)域性安全支出，如武警、警察支出；全省重點基礎設施建設支出以及外溢性較強的跨地區(qū)基礎設施建設支出；全省的重點科研項目及大專院校的教育科研支出等方面。市（地、州）級政府財政的重點應當是本區(qū)域內的重點基礎設施及一些跨縣的基礎設施；本區(qū)域的中等和初級教育及應用性科研項目的開發(fā)等等?？h級政府財政的重點應當是本區(qū)域內的基礎設施及初級教育支出。

　　以上劃分只是一個粗線條的概括，各級政府間事權及財政支出范圍的界定要與我國政治和行政管理體制改革方案相配套，在明確各級政府事權及財政支出范圍的基礎上，以法律的形式加以規(guī)范。只有這樣，才能為規(guī)范分稅制財政體制提供必不可少的基本條件。

　?。ㄋ模┖侠砼渲枚惙N，明確劃分各級政府的財權

　　從長遠來看，在分稅制財政體制下，各級政府應該擁有獨立的財權，大宗、穩(wěn)定的稅源。根據目前的情況，我們建議：

　　1.賦予地方必要的征稅權，逐步取消預算外資金。地方應該具有相對獨立的財權，中央應賦予地方（主要是省級）必要的征稅權，允許開辟地方稅種和稅源，作為權力制約，必須上報國務院及財政部批準。同時取消地方政府和事業(yè)單位的預算外資金，將其納入正稅范圍，中央可以不收上來，但要統(tǒng)一標準，正式劃入地方稅，列入地方財政收支預算計劃，接受本級人民代表大會審議、批準和監(jiān)督。

　　2.開征不動產稅，作為地方財政收入。中國房地產業(yè)的迅速發(fā)展以及居民個人不動產財富的急劇增加，都為開征不動產稅和財產稅提供了相當大的潛力。不動產稅可作為地方的重要稅收收入來源。地方政府可根據本地實際情況制定征收范圍和征收標準，并上報財政部和國家稅務總局審批。

　　3.將排污費改為排污稅，作為地方財政收入。建議授權地方政府根據本地區(qū)的實際情況制定地方排污稅征收范圍和征收標準，作為地方專項稅收，列入政府治理環(huán)境污染專項費用。

　　4 在全國范圍內開征社會保障稅，作為中央財政收入。建立和完善全社會范圍的社會保障體制是中央政府的一項基本任務。征收社會保障稅是各國政府通常的做法，而我國還沒有實行社會保障稅。實際上我國實行的是社會保障費，但征收十分分散，而且各地人均支出標準差異甚大，不利于公平分配。建議將分散在各部門的社會保障費（退休費）改為對城市不同所有制職工（包括個體工商業(yè)戶）實施社會保障制度，并通過相應的《社會保障法》，由國稅局進行強制性征收，作為中央專有收入，并將現在由各級地方政府所承擔的社會保障職能劃歸中央政府。

　?。ㄎ澹┲鸩浇⒁?guī)范化的財政轉移支付制度

　　在我國建立規(guī)范化的財政轉移支付制度，應有分析的借鑒市場經濟國家的成功經驗，并充分考慮我國的具體國情。規(guī)范化財政轉移支付制度的基本框架應包括如下內容：規(guī)范化轉移支付應采取縱向與橫向轉移支付相結合的模式；應采取一般性轉移支付、專項轉移支付和特殊性轉移支付相結合的形式；用“因素法”逐步取代“基數法”來核算轉移支付數額。

　　建立規(guī)范轉移支付制度是一個長期的、漸進的過程。近期可對現行的轉移支付制度做如下調整：

　　1.簡化轉移支付形式。我國現行轉移支付制度中，屬于一般性轉移支付的有稅收返還、體制補助、結算補助及部分其他補助等多種形式；另外，我國轉移支付的一大特色是政府間轉移支付資金“雙向流動”并存，既有“自上而下”的各項補助，又有“自下而上”的各種上解。轉移支付形式過于繁雜，不夠規(guī)范?？煽紤]簡化轉移支付形式，將體制補助、體制上解、結算補助中的定額結算部分、固定數額的專項上解并入稅收返還。通過歸并，中央財政可減少稅收增量返還；同時，中央財政可減少對體制上解地區(qū)（一般是財力較充裕的地區(qū)）的稅收增量返還，增加對體制補助地區(qū)（通常是財力較薄弱地區(qū)）的稅收增量返還，在某種程度上達到調節(jié)地區(qū)間財政能力差異的目的。

　　2.加大過渡期轉移支付力度，明確過渡期轉移支付的規(guī)模。過渡期轉移支付的規(guī)模雖然逐年遞增，但數額仍然過小。明確過渡期轉移支付規(guī)模有兩種選擇：一是以現有過渡期轉移支付總額為基數，按固定數額逐年遞增；二是按照一定比例與中央集中“兩稅”增量掛鉤。相對而言，第二種辦法比較有彈性，中央集中增量愈多，宏觀調控能力愈強，用于地區(qū)財力均衡的力度愈大，既符合能力原則，又體現（地方）貢獻與受益對稱原則。

　　3.加強對專項撥款的管理。（1）控制總量。今后幾年的專項撥款，總量規(guī)模不要再繼續(xù)增加，應維持現有的水平；（2）優(yōu)化結構。對現行的專項撥款應進行清理整頓：屬于中央政府事權以及中央事權委托地方承擔的專項撥款，今后應繼續(xù)安排；對屬于中央和地方共同事權，按照各自負擔的比例分別承擔的專項撥款，今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權的，應由地方安排財政支出，中央財政不再安排專項撥款；按照政策、制度規(guī)定已補到位或已到原定補助期限的專項撥款，堅持取消，不再安排；對一次性的帶照顧性質的專項撥款，不利于中央與地方事權的明確劃分，不再安排；（3）確保重點。在堅持總量規(guī)模不再增加的基礎上，對優(yōu)化專項撥款結構所節(jié)省下來的資金，要投入到國家重點支持的項目上去。繼續(xù)穩(wěn)定對義務教育、農業(yè)科技產業(yè)化、救災等方面的投入，確保糧棉補貼支出和下崗職工基本生活費補助等社會保障類支出，加大對支援西部經濟不發(fā)達地區(qū)、天然林保護工程等資金投入；（4）規(guī)范管理。逐步引入因素法來分配專項撥款并且對專項撥款的使用建立嚴格、有效的監(jiān)督體系。

　　4.將加快轉移支付制度改革與解決當前財政運行中的突出問題結合起來。在當前情況下，應將轉移支付制度改革與解決地方財政困難的問題結合起來。在一般性轉移支付還不可能全面引入因素法的情況下，應率先將地方政府的基本行政經費和教育經費作為基本因素引入一般性轉移支付，保證地方政權的順利運轉。

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