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雙主體稅種結(jié)構(gòu)面臨契機(jī)

來源: 詹亮宇 編輯: 2002/01/24 00:00:00  字體:

  摘要:雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式可以解決單極主體稅種功能偏頗的問題,構(gòu)建雙主體稅種結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和趨勢意義。

  二十世紀(jì)八十年代中期,鄧子基教授提出“雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式”。這一理論的主要觀點(diǎn)是從我國國情出發(fā),總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn),借鑒國外做法,建立有中國特色的稅種結(jié)構(gòu)模式,將流轉(zhuǎn)稅和所得稅并列為主體稅種。進(jìn)而言之,不能簡單地以是否實(shí)行“以所得稅為主”來判斷稅種模式的先進(jìn)與落后,不能不顧客觀條件而盲目照搬西方經(jīng)驗(yàn),片面地過早實(shí)行以所得稅為主的稅種模式;也不能固守流轉(zhuǎn)稅為主的傳統(tǒng)模式,不注意發(fā)揮所得稅的優(yōu)勢,而不作相應(yīng)變革。提高所得稅比重,乃大勢所趨,但此舉決非以排斥流轉(zhuǎn)稅為前提,所得稅比重向流轉(zhuǎn)稅靠攏,有一定的自然性,加之稅收政策調(diào)整因素的催化,其進(jìn)程呈現(xiàn)較強(qiáng)的漸進(jìn)性,且在一定時(shí)段出現(xiàn)加速。該論在稅收理論界產(chǎn)生了很大影響,成為主流觀點(diǎn)。

  我們不難發(fā)現(xiàn),“雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式”論的基點(diǎn)是務(wù)實(shí)和效率,內(nèi)涵翔實(shí),決非簡單的各派理論的調(diào)和物。在現(xiàn)實(shí)條件面前,強(qiáng)調(diào)以所得稅為單極主體稅種的觀點(diǎn)顯得蒼白無力,條件的約束只能注定該觀點(diǎn)暫只是一種幻想;在生產(chǎn)力水平不斷提高的情況下,僅以流轉(zhuǎn)稅為單極主體稅種不能勝任多方面的要求。因此,在我國這一發(fā)展中國家的具體國情下,雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式是較佳的選擇。我們不認(rèn)為這一模式只是一種轉(zhuǎn)換時(shí)期(即由流轉(zhuǎn)稅為主體稅種向所得稅為主體稅種轉(zhuǎn)換)的過渡模式,只要符合效率和國情,將來中國步入發(fā)達(dá)國家行列后,稅種結(jié)構(gòu)仍可采用雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式。近年來國際上稅種結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要特點(diǎn)是:發(fā)達(dá)國家由偏重所得稅轉(zhuǎn)向適度重視流轉(zhuǎn)稅,流轉(zhuǎn)稅的比重悄然上升,而發(fā)展中國家隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,所得稅比重也在逐漸提高。這些情況表明,一個(gè)國家理想稅種結(jié)構(gòu)模式的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是符合效率,符合本國國情,發(fā)揮稅種的全面功能,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雙主體稅種結(jié)構(gòu)模式恰恰可以解決單極主體稅種功能偏頗的問題。因此,構(gòu)建雙主體稅種結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和趨勢意義。

  改革開放后,我國進(jìn)行了兩次大規(guī)模的稅制改革,稅種結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一定變化。1984年工商稅制改革后的幾年,雙主體稅種結(jié)構(gòu)似乎已初見端倪:1985年,流轉(zhuǎn)稅比重為46.7%(不含關(guān)稅),所得稅比重為34.3%,兩者有接近的跡象,這種情況使持雙主體稅種結(jié)構(gòu)論者頗感欣慰。然而事態(tài)的發(fā)展出乎人們意料之外,兩大稅種比重接近的態(tài)勢未得以延續(xù),相反出現(xiàn)了逐漸拉大距離的情況。至1993年,流轉(zhuǎn)稅比重達(dá)70%,所得稅比重則降為16.3%.就在這段時(shí)期,中國經(jīng)濟(jì)快速增長,國力增強(qiáng),人均GNP由期初的856元提高至3000元以上,按照稅制變化的主要因素判斷,生產(chǎn)力、國家工業(yè)化、市場化水平提高,稅收征管水平提高,這些均為雙主體稅種結(jié)構(gòu)的形成提供條件,換言之,在上述情況下,從理論上講對(duì)雙主體稅種結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)是有助長作用的。然而,我們見到的情形卻令人費(fèi)解。至1994年,稅種結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的背離更趨強(qiáng)化,僅增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅三稅收入比重就達(dá)到73%,中國流轉(zhuǎn)稅與所得稅比重之失衡,在彼時(shí)達(dá)到一個(gè)高點(diǎn)。

  為何出現(xiàn)上述稅種結(jié)構(gòu)演進(jìn)的結(jié)果,學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了探討。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,稅種結(jié)構(gòu)失衡的原因,與其說在經(jīng)濟(jì)和管理上,不如說在體制和觀念方面。長期以來,政府對(duì)國有企業(yè)和居民個(gè)人一直不征所得稅,盡管1983年對(duì)國有企業(yè)開征了所得稅,但國家和企業(yè)的分配關(guān)系始終不穩(wěn)定,最終導(dǎo)致所得稅法軟化;對(duì)居民個(gè)人開征的個(gè)人所得稅,更是由于人們的法制觀念、納稅觀念淡薄而舉步維艱。此時(shí),決策部門的征稅偏好不得已轉(zhuǎn)向既能保證收入,又減少阻力和矛盾,且企業(yè)、個(gè)人有著納稅習(xí)慣的流轉(zhuǎn)稅,從而逐步形成對(duì)流轉(zhuǎn)稅的過度財(cái)政依賴,構(gòu)成單極主體稅種。

  另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,所得稅比重下滑的原因在于稅種本身的性質(zhì)和特點(diǎn),流轉(zhuǎn)稅按銷售額和營業(yè)額征收,同企業(yè)成本費(fèi)用沒有關(guān)系,因而不受成本波動(dòng)影響,稅收收入較為穩(wěn)定。而所得稅在我國目前主要依靠企業(yè)所得稅,企業(yè)利潤不但同銷售額和營業(yè)額有關(guān),且受成本影響很大,在我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降,財(cái)務(wù)制度調(diào)整,稅收管理還比較落后的情況下,所得稅的波動(dòng)就比較大。

  以上觀點(diǎn)有其見地。我們認(rèn)為,1994年以前出現(xiàn)的所得稅比重下降情況,實(shí)質(zhì)上反映了一個(gè)問題,即我國在所得稅(主要是個(gè)人所得稅)征管方面尚力不從心,數(shù)字的背后流露的是一種無奈。我國在1997年人均GDP已接近1000美元,但個(gè)人所得稅占稅收收入比重與同類國家相比不可同日而語。豐富的稅源,我們是看得到,征不到,甚至于無可捉摸。稅收征管條件和外圍條件的匱乏使我們難以得心應(yīng)手地征收所得稅。加之企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑坡,很多企業(yè)產(chǎn)品積壓,利潤減少甚至虧損(原先為稅收支柱的國有企業(yè)尤其如此),所得稅在稅收收入中的比重降低遂成為事實(shí)。

  1994年稅制改革后,我國稅種結(jié)構(gòu)又發(fā)生了一定的變化。流轉(zhuǎn)稅比重在1996年降至66.9%,所得稅比重上升至23.3%.所得稅之所以上升,是因?yàn)槎愂照糋DP比重較低的情況下,所得稅增長幅度高于流轉(zhuǎn)稅。1997年至今,所得稅增幅均大于流轉(zhuǎn)稅增幅。我們?cè)?jīng)在《通貨緊縮與稅收政策》(見1999年《涉外稅務(wù)》第1期)一文中指出,隨著刺激經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控措施的到位,通貨緊縮時(shí)間不會(huì)長久,1999年底可望結(jié)束,經(jīng)濟(jì)再次啟動(dòng)。實(shí)際情況大體如此,這對(duì)所得稅比重上升無疑有所裨益,下文還要述及。從2000年上半年我國稅收收入狀況看,稅收收入總量為5972億元,增幅20%.所得稅中,企業(yè)所得稅達(dá)637億元,增幅35%;個(gè)人所得稅306億元,增幅60%.流轉(zhuǎn)稅中,國內(nèi)增值稅2523億元,增幅14.6%;消費(fèi)稅402億元,增幅2.1%;營業(yè)稅994億元,增幅11.2%.所得稅增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于流轉(zhuǎn)稅,雖然所得稅絕對(duì)數(shù)量和占比與流轉(zhuǎn)稅相比仍不可同日而語,但其增長勢頭不可小視。我們可以將1994年后所得稅比重上升而流轉(zhuǎn)稅比重下降視為稅種結(jié)構(gòu)的正常糾偏,這種演變過程將會(huì)持續(xù),當(dāng)然,這是我們希望看到的情形。

  我們認(rèn)為,我國雙主體結(jié)構(gòu)的真正形成尚需時(shí)日,但所得稅比重上升的現(xiàn)實(shí)和潛在條件可以列出很多,這里作一簡要?dú)w納:

  首先,國有企業(yè)解困增效工作已初見成效,國有企業(yè)改革正在不斷深化。國家原定以三年時(shí)間使大部分國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境。目前已進(jìn)入最后階段。一大批國有企業(yè)通過改制發(fā)行股票募集資金,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競爭力。企業(yè)利潤一舉扭轉(zhuǎn)頹勢,數(shù)量大幅增加。國有企業(yè)活力增強(qiáng),為積弱已久的企業(yè)所得稅重塑地位起到了至關(guān)重要的作用。新經(jīng)濟(jì)周期的如期而至,促進(jìn)需求增加,客觀上對(duì)國企復(fù)蘇有較大的刺激作用。1999年我國GDP增幅7.8%,2000年達(dá)8%,物價(jià)指數(shù)停止負(fù)增長,消費(fèi)轉(zhuǎn)旺,國民經(jīng)濟(jì)景氣度上升,近十年來較佳的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)正在顯現(xiàn)。這給國企解困增效提供了暖環(huán)境。此外,以往熱衷于國企減稅讓利的做法已得到糾正,轉(zhuǎn)向體制改革,企業(yè)注重經(jīng)濟(jì)增長方式,從而增加企業(yè)所得稅。

  第二,新興的外商投資企業(yè)和私營企業(yè)發(fā)展迅猛,在國家經(jīng)濟(jì)總量中的份額增加。幾年來,外商投資企業(yè)和私營經(jīng)濟(jì)填補(bǔ)了國企所得稅大幅減少所產(chǎn)生的缺口,已經(jīng)作出了一定的貢獻(xiàn)。細(xì)加分析,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)在所得稅方面仍具相當(dāng)潛力。長期以來,我國對(duì)外商投資企業(yè)采取稅收優(yōu)惠政策,其中,所得稅優(yōu)惠措施較多。至今外商投資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)適用不同稅法,不符合“國民待遇”原則,弊端已經(jīng)出現(xiàn),要求改革的呼聲甚高。目前,進(jìn)行一次較大規(guī)模的稅制改革已有必要,合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅法應(yīng)是其中的重要內(nèi)容,須取消一些對(duì)外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠。實(shí)際上,這也符合“將欲取之,必先予之”的道理,外商投資企業(yè)享受一段時(shí)期的稅收優(yōu)惠政策,羽翼豐滿,有能力提供豐富的稅源。從2000年的情況看,涉外企業(yè)所得稅增幅達(dá)35%以上,如果調(diào)整有關(guān)稅收政策,其征收數(shù)量頗具增長潛力。

  第三,隨著國民財(cái)富的增加,個(gè)人收入將持續(xù)增長。據(jù)世界銀行分析,我國已成為中等收入國家,且國民收入向個(gè)人傾斜,個(gè)人在國民收入分配份額中占65%以上,中高收入階層有很強(qiáng)的納稅能力。如果征管水平提高和外圍條件改觀,個(gè)人所得稅將遠(yuǎn)非目前水平。這里我們作一研究。

  我們將1985年——1998年我國個(gè)人所得稅與相關(guān)變量的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析:

  以個(gè)人所得稅(V)為因變量,稅收收入(V1)、財(cái)政收入(V2)和人均GDP(V3)為自變量,回歸結(jié)果:

  V=-118.459-0.0311V1+0.11V2-0.0551V3

 ?。?9.253)  (-0.0663)  (2.682)  (-4.456)  R=0.989     F=293.8

  以2000年各自變量預(yù)測值代入回歸方程,可得出該年份個(gè)人所得稅征收數(shù)量為650億元左右。

  那么,這個(gè)數(shù)字是否令人滿意呢?

  通過個(gè)人所得稅稅收負(fù)擔(dān)水平(指個(gè)人所得稅收入占GDP的比重)的國際比較,我們可以發(fā)現(xiàn),人均GNP670美元以下的低收入國家,該比重為2%至10%之間; 人均GNP在12210美元至36080美元之間的高收入國家,該比重為10%至16%之間。設(shè)2000年我國GDP增幅為8%,具體數(shù)量為88618億元,若以2%計(jì),個(gè)人所得稅可征得1772億元;若以3%計(jì),則可征得2658億元;即便以最保守的比率(1%)計(jì)算,也可征得886億元。因此,表面上看,1994年以來,我國個(gè)人所得稅每年都有很大增幅,但絕對(duì)量與理論數(shù)量相比大相徑庭,潛力甚巨。

  值得一提的是,1999年11月對(duì)銀行儲(chǔ)蓄存款利息開征個(gè)人所得稅,暫未實(shí)行累進(jìn)稅率,采用20%的比例稅率。該稅的收入效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。存款實(shí)名制已實(shí)施,從而為累進(jìn)稅率采用創(chuàng)造條件。目前利率水平處于低位,隨著經(jīng)濟(jì)升溫和物價(jià)回升,提高利率是有較大空間的,這將為該稅的增長埋下伏筆。現(xiàn)在銀行儲(chǔ)蓄額為6萬億元左右,按現(xiàn)行利率計(jì)算,利息所得稅可征120-200億元,這就給個(gè)人所得稅增加了砝碼,成為其重要增長點(diǎn)。

  如果我國個(gè)人所得稅能達(dá)到上述測算數(shù)量,則所得稅比重有望提高10%—25%,對(duì)所得稅地位提升起到至關(guān)重要的作用。我們將個(gè)人所得稅視為未來最具潛力的稅種,以目前該稅種增長速率與其它稅種增長速率的比較測算,10年左右時(shí)間,該稅會(huì)成為舉足輕重的主力稅種。

  第四,社會(huì)保障稅若能開征,也會(huì)在統(tǒng)計(jì)上增加個(gè)人所得稅比重。對(duì)于社會(huì)保障稅的性質(zhì),學(xué)術(shù)界有一定爭論,這里暫且不論。由于該稅的稅基是工資薪金,與個(gè)人所得稅的部分稅基相同,我們姑且將其視為個(gè)人所得稅的變種,在進(jìn)行分析時(shí)歸為個(gè)人所得稅收入計(jì)算,倘如此,則所得稅比重將增加10個(gè)百分點(diǎn)以上。 在國外如日中天的社會(huì)保障稅落戶我國,相信只是時(shí)間問題。我國社會(huì)保障機(jī)制的健全,最終還需通過開征社會(huì)保障稅加以理順和解決。可以肯定,該稅的開征,會(huì)在一定程度上影響稅種結(jié)構(gòu)的格局。

  第五,就流轉(zhuǎn)稅中的巨頭——增值稅而言,雖其地位顯赫,但潛在的削弱壓力較大。1994年稅制改革將增值稅征收范圍擴(kuò)大,使其雄居絕對(duì)的主體的稅種。一般說來,增值稅以優(yōu)良的特性為大多數(shù)人所認(rèn)同。然而,我國增值稅在“選型”時(shí),出于保證財(cái)政收入和防止固定資產(chǎn)投資膨脹等考慮,選擇“生產(chǎn)型”增值稅,其稅基與另兩種類型比較最為寬廣,包括固定資產(chǎn)折舊。實(shí)際上意味著在固定資產(chǎn)銷售時(shí)征稅,在產(chǎn)品銷售時(shí)又征一道稅,仍存在重復(fù)征稅,對(duì)資本密集型、技術(shù)密集型企業(yè)尤為不利,阻礙了企業(yè)的技術(shù)改造?!吧a(chǎn)型”增值稅實(shí)際稅負(fù)較高,影響產(chǎn)品成本和利潤,擠壓企業(yè)利潤,對(duì)企業(yè)所得稅有直接的減少作用。國際上看,絕大多數(shù)國家實(shí)行“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅,尤以“消費(fèi)型”為典范。采用“生產(chǎn)型”的國家很少。增值稅的改型已勢在必行(至少可以先在部分行業(yè)推行“消費(fèi)型”增值稅)。近幾年來,增值稅在稅收收入中占比一般為40%以上,僅此一個(gè)稅種,即對(duì)整個(gè)稅收收入任務(wù)的完成起關(guān)鍵作用。每年稅收收入任務(wù)完成與否,依仰于“兩稅”,增值稅的聚財(cái)使命不言自明。這種過分依賴某一稅種的狀況并不理想,與雙主體稅種結(jié)構(gòu)不符。目前國家財(cái)政形勢趨好,恰恰為增值稅轉(zhuǎn)型提供了良好氛圍,改革時(shí)機(jī)來臨,應(yīng)加以研究,適時(shí)出臺(tái)。若“消費(fèi)型 ”增值稅付諸實(shí)施,將對(duì)我國稅種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生兩方面影響:一是增值稅數(shù)量有一定減少,由于其有在流轉(zhuǎn)稅乃至整體稅收中牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用,直接減少了流轉(zhuǎn)稅比重;二是企業(yè)所得稅數(shù)量有所增加。這種雙重作用的結(jié)果,使所得稅無形之中向流轉(zhuǎn)稅靠攏,兩者有互相接近的趨勢。顯然,稅收制度的改革,稅收政策的變化,客觀上是一種外力推動(dòng)稅種結(jié)構(gòu)演進(jìn)的進(jìn)程。所得稅的發(fā)展空間之廣闊、潛力之巨大是毫無疑問的,其比重的增加,確乎代表了我國稅種結(jié)構(gòu)變化的趨勢,也反映了我國稅種結(jié)構(gòu)在經(jīng)歷了較長時(shí)期的所謂“跛子”結(jié)構(gòu)階段后逐漸修正的態(tài)勢。這種修正過程與我國經(jīng)濟(jì)增長是同步的,也與稅收征管水平、外部條件的改善相關(guān)。繼1994年稅制改革后,大規(guī)模的稅制改革已有展開必要,問題只不過是如何運(yùn)作,分步走抑或一步到位,以及改革力度的把握。不管如何,稅制改革都將影響稅種結(jié)構(gòu)的格局。如果以上述因素演變,保守測算,所得稅在2010年將接近流轉(zhuǎn)稅,我國雙主體稅種結(jié)構(gòu)遂于此時(shí)得以真正確立。決策部門應(yīng)該在政策導(dǎo)向和目標(biāo)制定上明確構(gòu)建雙主體稅種結(jié)構(gòu),有意識(shí)地在此基點(diǎn)上進(jìn)行運(yùn)作。

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