一、從理論特征上認識和理解積極財政政策
半個多世紀的宏觀經(jīng)濟理論的爭論和發(fā)展，主要圍繞著政府是否應對經(jīng)濟進行干預、干預的有效性以及如何干預的問題展開的。眾所周知，凱恩斯主義主張政府對經(jīng)濟的積極干預，并主要實施需求管理，突出了政府赤字支出對總需求的擴張作用，認為在總需求不足，即經(jīng)濟陷入產(chǎn)出水平遠遠低于潛在產(chǎn)出水平的狀況下，如果政府增加其購買量，總需求就會增加。古典主義、新古典主義和貨幣主義強調市場的作用，一般強調長期經(jīng)濟增長，主張放棄穩(wěn)定商業(yè)周期的政策，尤其是貨幣主義明確主張政府應實行固定規(guī)則，政府對經(jīng)濟不宜實施相機抉擇的政策。供給學派承認并強調財政政策在決定經(jīng)濟增長和供給方面的刺激作用，認為政府過多地運用
稅收政策增加收入或刺激需求，而忽視了稅收負擔對企業(yè)和個人的激勵影響，高稅收會使得人們減少勞動和資本供給，從而影響經(jīng)濟的中長期增長，因此主張政府應更多地通過減稅政策，實行供給管理。
目前我國實行的積極財政政策屬于典型的凱恩斯主義的需求管理，對于這種宏觀調控政策的有效性和有限性至今還缺乏深入而有說服力的研究。從以下的分析中，將提出支持前面判斷的論據(jù)。
二、從政策出臺的背景認識和理解積極財政政策
許多文章認為，積極財政政策出臺的背景是亞洲金融危機對我國經(jīng)濟形成沖擊之后，為了防止國內經(jīng)濟衰退而采取的政策措施。這個論點是正確無疑的，但是需要進一步的細化分析。眾所周知的事實是，80年代中期到1998年這一期間我國支撐經(jīng)濟增長的因素中，除去對外貿易因素外，主要是金融業(yè)的間接和直接投資發(fā)揮了重要的作用。社會財力的80％左右集中在金融領域，政府財政預算內資金只占GDP比重的10％多一點，財政對經(jīng)濟的影響和控制力已弱化到極點。在啟動積極財政政策之前，政府主要以貨幣政策為主，財政政策為輔來調控經(jīng)濟。在1993—1995年間，政府主要實施適度從緊的財政和貨幣政策來抑制通貨膨脹。在經(jīng)濟成功地實現(xiàn)“軟著陸”以后，從1996—1998年初，銀行連續(xù)7次降息，事實上貨幣政策已經(jīng)由“適度從緊”轉變?yōu)椤斑m度從松”。但此時的財政依然實行以壓縮財政赤字為主要特征的“適度從緊”政策。在連續(xù)降息之后，受到亞洲金融危機沖擊的中國經(jīng)濟，仍然呈現(xiàn)下滑趨勢，“適度從緊”的財政政策必須進行調整的建議被提出。
更為重要的事實是，在受到亞洲金融危機沖擊后，我國銀行的不良資產(chǎn)狀況受到高度關注，在防范金融危機、化解金融風險為主要任務的情況下，貨幣政策的發(fā)揮受到了金融業(yè)自身不健康和外部金融危機沖機的約束，在經(jīng)濟運行中難以發(fā)揮對經(jīng)濟增長的重要支撐作用，財政政策不得不但當起對經(jīng)濟穩(wěn)定增長的主要重任。從這個意義上講，積極財政政策的表述，是含有財政政策更為主動和主要發(fā)揮對經(jīng)濟增長的調控作用含義的。
三、從宏觀政策戰(zhàn)略思路上認識和理解積極財政政策
從“穩(wěn)定、安全”的宏觀政策戰(zhàn)略思路考慮，積極財政政策的重要作用之一就是保障金融的安全。一些比較典型的例子是，財政發(fā)行2700億元特別國債補充國有銀行資本金；地方政府財政采取措施解決農(nóng)村基金會的清算問題；財政撥款100億元啟動和支持“債轉股”，以剝離國有企業(yè)在國有銀行的不良資產(chǎn)，化解銀行風險等等。積極財政政策的另一個重要作用，就是“穩(wěn)定”和發(fā)展經(jīng)濟的作用，如國債建設資金進行大規(guī)�；A設施建設，利用國債貼息進行企業(yè)的技術改造，這些已廣為宣傳，為人所知。
從宏觀政策的總體組合和搭配上看，“積極”的財政政策和“穩(wěn)健”的貨幣政策的搭配，包括的總體政策含義是，在主要保證金融穩(wěn)定和安全的同時，相對更多地發(fā)揮財政政策在擴大內需、支持經(jīng)濟增長中的作用，當然也要發(fā)揮貨幣政策支持經(jīng)濟增長的作用。
從上述分析看，對積極財政政策僅從“松”“緊”角度和層次上考慮，可能難以描述其政策的更高或更深的含義。
四、從實際操作措施來認識和理解積極財政政策
完整理解財政政策措施，要對收入和支出以及收支平衡、赤字狀況進行全面分析。
1．從收入政策來看，1988年以來我國沒有采取減稅的政策。官方認為，我國現(xiàn)階段不宜通過減稅刺激經(jīng)濟，而應適時適度地擴大財政舉債規(guī)模和財政支出，增加投資，刺激消費，擴大出口，通過改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進國民經(jīng)濟增長。另一方面，在收入政策取向上，也沒有明確提出增稅政策。在實際操作的措施中，既有增稅的措施，例如恢復開征利息稅，清理和停止到期的稅收
優(yōu)惠政策，加強稅收征管等。也有減稅措施，如恢復或提高出口退稅率，逐漸降低銀行業(yè)的
營業(yè)稅稅率，減輕農(nóng)民的稅費負擔，對西部地區(qū)和某些高科技行業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等。從上述情況看，我們似乎難以判定財政收入政策的特點。
從1998年以來財政收入增長情況看，財政收入的增長幅度大大高于經(jīng)濟增長幅度，財政收入的彈性系數(shù)之比達到1：1．5—1：2以上(見圖1)。由于GDP是按照可比價格計算，而財政收入是按照當年價格計算，兩者之間仍存在不可比因素，如果將GDP也按照當年價格計算，那么財政收入的彈性更高(安體富，2002年)。實際執(zhí)行的情況表明，財政收入執(zhí)行結果是明顯的增稅政策。
2．從支出政策來看，財政支出規(guī)�；旧铣尸F(xiàn)持續(xù)擴張的態(tài)勢。支出的增長速度高于 GDP的增長，1998—2000三年也高于財政收入的增長，但在2001年有所不同，財政收入增長高于支出增長(見圖1)。對于2001年財政收入增長高于財政支出增長應做何種解釋，在下文中將結合其他內容進行判斷。
3.對財政赤字進行考察和分析。1998年一2000年赤字的絕對量逐年擴大，2001年赤字比2000年有所縮小�？紤]到2000年開始，對赤字的口徑做了調整，即把當年國債的付息額列入經(jīng)常性預算支出，并體現(xiàn)為當年財政赤字。按照同比口徑，2001年的赤字則比上年的赤字有較大幅度的減少。從當年赤字與上年赤字比較的變化率來看，赤字擴大的速度明顯降低，由1999年的89．1％降低到2001年的負增長4.8％，如果按照同比口徑，2001年財政赤字的增長率為負9．2％。
4．對國債規(guī)模進行考察和分析。與赤字的走勢有所不同，1998—2001年國債的絕對規(guī)模逐年擴大，債務擴張的速度也明顯提高。1999年為3．2％，2000年為9．1％，2001年為19．7％(見圖2)。
2001年以來，出現(xiàn)了這樣一種觀點，認為 2001年的積極財政政策的力度有所控制或減弱，主要論據(jù)是，財政在中央銀行的凈債權數(shù)額比較以前年度有明顯增加(李揚，2001年)，政府發(fā)行的長期建設國債規(guī)�？刂圃�1500億元，國債投資力度沒有增加(張立群，2001年)。這種觀點有一定道理，但仍需要做進一步的分析和研究。值得說明的是，從2002年的財政預算案來看，積極財政政策的擴張力度又有明顯的加大。
以上的實證分析表明，財政支出表現(xiàn)出明顯的擴張性政策特征；而從財政收入政策看，按照目前的宏觀經(jīng)濟理論，并不具有擴張性政策的特征，反而具有一定“緊”的政策特征。因此直接對表象的描述應為：積極財政政策是赤字和國債規(guī)模的擴張性支出政策與緊的收入政策的共同組合。有些經(jīng)濟學家將其形象地比喻為：一腳踩油門，一腳踩剎車。但要作出更為確切的判斷，關鍵問題在于對這樣兩種政策的作用合力需要進行比較分析。
現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟經(jīng)濟理論認為，政府支出的擴張(即赤字和國債的擴大)會對社會總投資需求產(chǎn)生兩方面的效應。一方面是，當國債主要用于建設投資時，會產(chǎn)生擴大社會總投資的作用；另一方面，赤字的擴大，也即政府部門的國債投資又會在一定程度上擠出私人部門的投資。在我們受本文主題的限制，不可能對這兩方面效應進行量化的分析時，我們暫時推論這兩種效應對社會總投資量的影響是持平的。更為重要的是需要考慮財政收入政策——實際的增稅效應。增稅也會產(chǎn)生對私人部門投資的擠出效應，那么增加的稅收收入會用于抵補政府的財政支出，這樣對社會總需求的影響就取決于，對私人部門的擠出數(shù)量與政府赤字規(guī)模的大小。如果擠出數(shù)量大于政府赤字，那么增稅的效應就是相對縮小了社會總需求；反之，政府赤字大于擠出數(shù)量，增稅的效應可能就是擴大了社會總需求。這樣看來，赤字成為了一個擴張與收縮的“閘口”。
總地來看，在總需求中，國債和增稅都對私人部門的投資和消費是在做“減法”，政府的國債投資和消費支出，是在做“加法”。從總量上觀察“加”和“減”的結果，粗略的量化分析是，對政府資金投入資源配置的凈增量(投資的增加)和政府從微觀企業(yè)資源配置中取得的收入增量(資金轉移到政府手中，從而使企業(yè)資金減少)進行比較，這可以大致推斷兩者對總的加減結果。從1998—2001年政府投入的支出增量來看，債務增量總額約為9248億元，同期的財政收入增量總額約為7062億元，兩者相比的結果是，政府的投入量大致為2186億元。結論基本上是加數(shù)大于減數(shù)。
如果上述分析是成立的，我們對積極財政政策的基本判斷是，它總體上(中期內)具有擴張政策的特性。但是政府根據(jù)短期經(jīng)濟形勢變化，通過對財政支出與稅收增量的控制，適時在調整擴張的力度。
如果我們再考慮到財政政策的乘數(shù)效應，由于支出乘數(shù)大于稅收乘數(shù)，在擴張性支出政策與稅收增收政策的相互作用之下，支出擴張的乘數(shù)可能大于稅收增收的乘數(shù)，所以更可以支持以上作出的積極財政政策在總體和本質上是擴張性的結論。綜合考慮到存在著收入的從緊對支出擴張的緩沖，所以準確的概括是，積極財政政策是一種適度擴張性的政策。
與實行一方面擴大國債發(fā)行，一方面“減稅”的擴張性財政政策相比較，減稅對私人部門的投資和消費是做“加”法，擴大國債對政府的投資和消費也是做“加”法，在赤字數(shù)量上，這種政策所導致的赤字規(guī)模要明顯擴大。顯然，它對社會總需求的綜合擴張力度要大于適度的擴張性政策。而且更為重要的是，減稅政策從供給角度有利于經(jīng)濟的中長期增長。
將以上多角度的分析綜合起來，我們提出對積極財政政策的完整理解和認識是：它是在我國特定時期實行的為穩(wěn)定社會和保障金融安全，政府主導經(jīng)濟增長與結構調整的適度擴張性政策。
