一、內(nèi)部控制的涵義

　　什么是內(nèi)部控制？理論界存在各種觀點。由于表述眾多，本文僅選擇幾個權(quán)威定義進行分析。

　　1949年，美國會計師協(xié)會的審計程序委員會在《內(nèi)部控制：一種協(xié)調(diào)制度要素及其對管理當(dāng)局和獨立注冊會計師的重要性》的報告中，對內(nèi)部控制首次作了權(quán)威性定義：“內(nèi)部控制包括組織機構(gòu)的設(shè)計和企業(yè)內(nèi)部采取的所有相互協(xié)調(diào)的方法和措施。這些方法和措施都用于保護企業(yè)的財產(chǎn)，檢查會計信息的準確性，提高經(jīng)營效率，推動企業(yè)堅持執(zhí)行既定的管理政策?！?/P>

　　1992年，美國“反對虛假財務(wù)報告委員會”下屬的由美國會計學(xué)會、注冊會計師協(xié)會、國際內(nèi)部審計人員協(xié)會、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會和管理會計學(xué)會等組織參與的發(fā)起組織委員會（COSO）發(fā)布報告《內(nèi)部控制-整體框架》（即“COSO報告”）。該報告將內(nèi)部控制定義為：是受企業(yè)董事會、管理當(dāng)局和其他職員的影響，目的在于取得經(jīng)營效果和效率、財務(wù)報告的可靠性、遵循適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)等目標而提供合理保證的一種過程。

　　我國1997年開始實施的《獨立審計具體準則第九號-內(nèi)部控制與審計風(fēng)險》的定義是：“內(nèi)部控制是被審計單位為了保證業(yè)務(wù)活動的有效進行，保護資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序?！?/P>

　　上述三個定義具有幾個共同特點：一是都將內(nèi)部控制解釋為一種政策或程序（過程）；二是都在定義中說明了內(nèi)部控制的目標；三是都是從審計的角度做出的定義。筆者認為，這些定義普遍存在以下幾個缺陷：

　　1、定義出發(fā)點過于狹隘。控制是一個應(yīng)用非常廣泛的概念，有生產(chǎn)控制、人口控制、經(jīng)濟控制、軍事控制等，從不同的角度（學(xué)科）出發(fā)，會給出不同的控制概念。雖然內(nèi)部控制與審計存在密切的聯(lián)系，但是，不論從內(nèi)部控制的產(chǎn)生，還是內(nèi)部控制的現(xiàn)實需要來看，內(nèi)部控制都應(yīng)該屬于管理范疇?！翱梢钥隙ǖ卣f，內(nèi)部控制最初是在組織中內(nèi)生的，而不是外力（外部管制、規(guī)范的要求；審計）催生的?！保ǚ郊t星，2002）并且，我國建立內(nèi)部控制制度，制定《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的直接目的也不是為了審計需要，而是提高會計信息質(zhì)量，加強單位內(nèi)部管理的迫切要求。過去，由于一直把內(nèi)部控制與審計相聯(lián)系，企業(yè)對建立內(nèi)部控制制度缺乏積極性，甚至產(chǎn)生抵觸心理，這在一定程度上阻礙了內(nèi)部控制的建立和實施。如果我們從管理學(xué)的角度重新認識內(nèi)部控制，把它作為單位內(nèi)部管理的手段和方法，相信內(nèi)部控制必然會得到各單位的高度重視，從而自覺地加強內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

　　2、沒有明確內(nèi)部控制的主體和客體。任何一種控制系統(tǒng)，都既應(yīng)該有施控主體，也應(yīng)該有受控對象（客體）。一般認為，內(nèi)部控制的客體是人、財、物及其在經(jīng)營過程中所形成的一系列組合關(guān)系和組合形式。這一點幾乎沒有爭論。存在爭論的主要是內(nèi)部控制的主體問題，第一種觀點認為，內(nèi)部控制主體是單位經(jīng)營者。但是，經(jīng)營者如何界定，又存在五種觀點：①包括董事長、總經(jīng)理；②包括董事會成員、總經(jīng)理班子；③包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨員班子；④包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨委班子、監(jiān)事會成員；⑤包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨委班子、監(jiān)事會成員、工會主席。第二種觀點認為，單位內(nèi)部經(jīng)營管理者和廣大職工群眾在內(nèi)的所有員工都構(gòu)成內(nèi)部控制的主體，單位中每一個員工既是內(nèi)部控制的主體，同時又是內(nèi)部控制的客體（課題組，2001）；第三種觀點認為，內(nèi)部控制主體既包括所有者（股東），也包括經(jīng)營者，分為兩個層次（閻達五、宋建波，2002）。但有的學(xué)者將董事會納入所有者范疇，有的學(xué)者則將董事會作為經(jīng)營者；第四種觀點認為，內(nèi)部控制主體包括股東、經(jīng)營者、管理者和職工四個層次（鄭石橋等，2000）。

　　筆者認為，要正確認識內(nèi)部控制的主體，首先必須區(qū)分單位內(nèi)部控制主體和單位外部控制主體。我們可以借鑒財務(wù)會計（外部會計）和管理會計（內(nèi)部會計）的劃分方法，股東（或股東大會）屬于會計信息的外部使用者，只能作為單位外部的控制主體。股東、監(jiān)事會、董事會和經(jīng)理之間的相互關(guān)系，通過公司治理結(jié)構(gòu)加以解決。不能混淆公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制的關(guān)系，不能把內(nèi)部控制的范圍無限擴大化。監(jiān)事會作為股東監(jiān)督企業(yè)的代表，屬于外部監(jiān)督，也不應(yīng)納入單位內(nèi)部控制主體。董事會雖然是所有者的代表，但同時也是企業(yè)的經(jīng)營者，是企業(yè)的法人權(quán)力機構(gòu)和法人代表機構(gòu)，因此董事會應(yīng)該作為重要的內(nèi)部控制主體。另外，企業(yè)的經(jīng)理人、管理者和廣大職工也都是內(nèi)部控制主體。一般認為控制僅指上級對下級的控制，這其實是誤解?？刂剖窍嗷サ模霞壙刂葡录?，下級（職工）也可以控制上級（經(jīng)營者和管理者）。中國企業(yè)提倡的民主理財、群眾監(jiān)督就是一種很好的、以職工作為控制主體的內(nèi)部控制方式。

　　3、忽視了控制主體不同，內(nèi)部控制目標存在差異的客觀現(xiàn)實。內(nèi)部控制是控制主體意志的體現(xiàn)，控制主體不同，控制目標也會有所不同。并且，控制目標還要受到內(nèi)部控制環(huán)境的影響和制約，即使控制主體相同，控制環(huán)境發(fā)生變化，內(nèi)部控制目標也會發(fā)生相應(yīng)改變。例如以董事會作為控制主體的內(nèi)部目標和以一般職工作為控制主體的控制目標顯然是不同的。在目前所流行的內(nèi)部控制定義中，都把內(nèi)部控制目標固定地、不分控制主體地加以籠統(tǒng)表述，似不科學(xué)。

　　綜上分析，筆者將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位內(nèi)部控制主體為了達到其特定目標所采用的一系列的管理程序和方法。

　　二、內(nèi)部控制的目標

　　目前會計界對內(nèi)部控制目標的研究缺乏針對性。一般都在內(nèi)部控制的定義中對內(nèi)部控制目標加以籠統(tǒng)闡述。在現(xiàn)代企業(yè)中，內(nèi)部控制主體包括董事會、經(jīng)理人、管理者和廣大職工。內(nèi)部控制目標應(yīng)該針對控制主體不同存在差異。

　　1、以董事會為主體的內(nèi)部控制目標。在公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會既是股東代表，也是企業(yè)的經(jīng)營決策者，因此，其內(nèi)部控制的目標既包括對外目標，也包括對內(nèi)目標，對外目標是實現(xiàn)股東利益最大化（如英國和美國）或利益相關(guān)者利益最大化（如日本、德國）。對內(nèi)目標是保證公司經(jīng)營的有效性和合法性、保護公司財產(chǎn)安全、保證會計信息的真實和完整。

　　由于董事會的雙重身份，兩個目標時常會發(fā)生沖突，董事會在內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)中就顯得尤為重要。然而，目前董事會在很大程度上掌握在“內(nèi)部人”手中，經(jīng)營者實質(zhì)上控制了董事會，作為股東代表的控制目標很難實現(xiàn)，損害廣大股東的利益也就不足為奇，因此應(yīng)該對董事會的職責(zé)和人員組成進行改革。

　　2、以經(jīng)理人為主體的內(nèi)部控制目標。經(jīng)理人受聘于董事會，是經(jīng)營執(zhí)行者，是法人之代理人。因此，其內(nèi)部控制的主要目標就是完成董事會的各項受托責(zé)任，包括：保證公司經(jīng)營的有效性和合法性、保護公司財產(chǎn)安全、保證會計信息的真實和完整。該內(nèi)容與董事會的內(nèi)部控制目標基本一致。

　　3、以管理者為主體的內(nèi)部控制目標。管理者是企業(yè)內(nèi)部各個責(zé)任中心的負責(zé)人，是經(jīng)營者的受托人。其內(nèi)部控制的目標主要是完成各項責(zé)任目標。

　　4、以職工為主體的內(nèi)部控制目標。職工是企業(yè)中委托代理關(guān)系的最后一層，其內(nèi)部控制的主要目標就是完成其崗位責(zé)任。

　　總之，內(nèi)部控制體系由上述四個層次共同構(gòu)成。在四個層次中，以董事會為主體的內(nèi)部控制處于最高層次，同時，由于董事會是企業(yè)的法人代表機構(gòu)，董事會的內(nèi)部控制目標代表著企業(yè)的內(nèi)部控制目標，也是其他控制主體的直接或終極控制目標。

　　三、內(nèi)部控制的基本假設(shè)

　　目前會計界尚未提出內(nèi)部控制假設(shè)這一命題。筆者認為，內(nèi)部控制是建立在一定假設(shè)基礎(chǔ)之上的，這些假設(shè)包括單位實體假設(shè)、可控假設(shè)、復(fù)雜人性假設(shè)和不串通假設(shè)。離開了這些假設(shè)，內(nèi)部控制就不能存在。

　　（一）控制實體假設(shè)

　　控制實體是指內(nèi)部控制為之服務(wù)的特定單位或部門?？刂茖嶓w假設(shè)是對內(nèi)部控制活動的空間范圍所作的限定。它要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)以特定單位或部門的人、財、物及其在經(jīng)營過程中所形成的一系列組合關(guān)系和組合形式進行控制?？刂茖嶓w由于控制主體的不同而不同，可以是企事業(yè)單位，也可以是單位內(nèi)部某個部門。

　　（二）可控性假設(shè)

　　內(nèi)部控制是控制主體對控制客體所實施的控制。相對于控制主體而言，控制客體必須是可以控制的。否則，內(nèi)部控制將形同虛設(shè)。在確定各級控制主體的控制范圍時，只有主體能夠控制的對象，才能夠納入內(nèi)部控制體系。各項內(nèi)部控制制度都是在這一前提的基礎(chǔ)上建立起來的。

　　（三）人性假設(shè)

　　內(nèi)部控制的實質(zhì)是對人進行約束和激勵的一種機制。這種機制必須建立在對人性假設(shè)的基礎(chǔ)之上。人性假設(shè)就是關(guān)于人的本質(zhì)是什么的假設(shè)。1965年，薛恩（E.H.Sein）將此前關(guān)于人性方面的觀點歸為三類，即理性—經(jīng)濟人假設(shè)、社會人假設(shè)、自我實現(xiàn)假設(shè)。薛恩在分析了這些人性假設(shè)理論之后提出復(fù)雜人性假設(shè)，他認為，人性是復(fù)雜的，人們的需要與潛在欲望是多種多樣的，而且這些需要會隨著各種條件的變動而不斷改變。

　　（四）不串通假設(shè)

　　內(nèi)部控制的核心是內(nèi)部牽制，即不相容職務(wù)恰當(dāng)分離。這樣可以避免或減少一人單獨從事和隱瞞不合規(guī)行為的機會。但是，如果兩個或更多的人串通舞弊，則可以逃避控制，使內(nèi)部控制形同虛設(shè)。這既是內(nèi)部控制的局限之一，也是其建立的基本前提或假設(shè)。離開了這一假設(shè)，內(nèi)部控制（特別是內(nèi)部牽制）根本無法建立。

　　四、內(nèi)部控制的基本原則

　　內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，這些原則包括：

　?。ㄒ唬┖戏ㄐ栽瓌t。內(nèi)部控制活動必須符合國家有關(guān)法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，包括《公司法》、《會計法》，以及財政部發(fā)布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等等。例如《會計法》規(guī)定：各單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并對其具體內(nèi)容作出了規(guī)定。各單位在建立內(nèi)部控制制度時，應(yīng)當(dāng)符合法定要求。否則，便會被視為違法，這樣既有損企業(yè)經(jīng)濟利益（被給予處罰），而且也不利于提高企業(yè)的管理水平。

　?。ǘ┫嗷恐圃瓌t。就是指對一項完整的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，必須分配給具有兩個或兩個以上的職位或人員分別完成，從而形成相互制約。其理論依據(jù)在于，幾個人發(fā)生同一錯弊而不被發(fā)現(xiàn)的概率是每個人發(fā)生該項錯弊的概率的連乘積，因而將降低誤差率。《會計法》規(guī)定：“記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約”。這就體現(xiàn)了相互牽制原則。相互牽制原則貫穿于內(nèi)部控制的全過程。

　　（三）程式定位原則。是指在建立內(nèi)部控制制度時，應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀律規(guī)則和檢查標準，以使職、責(zé)，權(quán)、利相結(jié)合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標準，工作有檢查，以此定獎罰，以增加每個人的事業(yè)心和責(zé)任感，提高工作質(zhì)量和效率。

　?。ㄋ模┫到y(tǒng)全面原則。內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)，其內(nèi)容涉及單位的各個部門、生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)。系統(tǒng)全面原則要求，一方面，內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，不能遺漏，否則便會被不法份子“趁虛而入”：另一方面，內(nèi)部控制的各部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，相互配合，形成有機系統(tǒng)。如果內(nèi)部控制內(nèi)部存在矛盾，便會使執(zhí)行者無所適從。

　　（五）成本效益原則。成本效益原則要求以最小的控制成本取得最大的控制效果。實施內(nèi)部控制的單位應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制成本和由此而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益進行權(quán)衡，如果效益大于成本，便應(yīng)該建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，否則，便得不償失。也就是說，一項內(nèi)部控制制度既要有利于加強企業(yè)管理，但也不能阻礙企業(yè)的經(jīng)營活動。

　?。┲匾栽瓌t。重要性原則要求單位的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)區(qū)別其重要程度，采用不同的控制程序和方法。對于重要的控制項目，控制程序應(yīng)當(dāng)更加嚴密。反之，則可以適當(dāng)簡化。例如在財務(wù)收支審批中，對于超過一定金額標準的費用支出或者需要重點管理的費用支出可由總經(jīng)理親自審批，一般費用支出可由總經(jīng)理授權(quán)其他人員審批。

　　五、內(nèi)部控制的基本內(nèi)容和方法

　　目前理論界關(guān)于內(nèi)部控制內(nèi)容的主要觀點有：一是認為包括內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制，這是一種最常見的劃分方法；二是認為包括內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制和內(nèi)部業(yè)務(wù)控制（張國康等，2003）；三是認為包括會計（財務(wù)）控制、管理控制、業(yè)務(wù)控制和規(guī)劃執(zhí)行控制（課題組，2001）。

　　筆者認為，上述觀點存在一個共同的缺陷，就是將會計控制和管理控制并列作為內(nèi)部控制的內(nèi)容。會計活動本身就是一項管理活動，會計控制本質(zhì)上屬于管理控制，將二者并列是不妥當(dāng)?shù)?。更何況會計控制和管理控制往往難以分割，上述劃分無疑“將美玉擊成了碎石”。鑒于此，我們根據(jù)內(nèi)部控制的目標不同，將內(nèi)部控制分為三個部分。

　　（一）會計信息質(zhì)量控制

　　會計信息質(zhì)量控制的目標是保證單位會計信息真實、完整。主要的控制方法包括：（1）會計系統(tǒng)控制，就是通過建立完善的復(fù)式記賬會計核算系統(tǒng)，保證企業(yè)遵守國家統(tǒng)一的會計制度，從而提供真實、完整的會計信息；（2）內(nèi)部審計控制，這不僅是內(nèi)部控制的有效手段，也是保證會計信息真實、完整的重要措施。在資產(chǎn)安全控制和經(jīng)營績效控制中，也廣泛采用內(nèi)部審計控制方式（以下略），因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的重要作用。

　?。ǘ┵Y產(chǎn)安全控制

　　資產(chǎn)安全控制的目標是維護企業(yè)財產(chǎn)物資的安全、完整。主要控制方法有：（1）限制接觸控制，就是指嚴格控制對實物資產(chǎn)的接觸，只有經(jīng)過授權(quán)批準的人員才可接觸、處置資產(chǎn)。主要適用于現(xiàn)金等變現(xiàn)資產(chǎn)，以及各種存貨資產(chǎn)。（2）定期盤點控制，是指對各項財產(chǎn)物資進行定期盤點清查，進行賬實核對。如果賬實不符，應(yīng)查明原因，及時處理。

　　（三）經(jīng)營績效控制

　　經(jīng)營績效控制的主要目標是保證企業(yè)經(jīng)營的效率與效益?？刂品椒ㄖ饕校海?）授權(quán)批準控制，即對單位內(nèi)部部門或職員處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。單位內(nèi)部某個部門或某個職員在處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過批準才能進行，否則就不能進行。這樣可以保證單位既定方針的執(zhí)行和濫用職權(quán)。（2）獎懲激勵控制，就是通過獎勵和懲罰的手段來激勵和約束被控制者，使其更好地為實現(xiàn)其控制目標服務(wù)。其手段可以通過合理的薪金制度、職務(wù)晉升制度等加以實施。（3）全面預(yù)算控制。預(yù)算管理由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算分析和預(yù)算考核等一系列具有順序的環(huán)節(jié)組成。一個現(xiàn)代企業(yè)，如果想要提高企業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)企業(yè)管理目標，就需要實行全面預(yù)算體系，推行預(yù)算管理。

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