雍正的“火耗”歸公
在封建社會統(tǒng)治者靠加征附加稅,各種攤派,大量搜刮民脂民膏,明代中后期的“火耗”附征就是一例。
明代中期實行一條鞭法后,賦稅普遍征銀,百姓所繳的銀子由于納稅量不太多,大多以小塊的碎銀為主,各州縣衙府匯總上繳國庫時,要將碎銀熔煉成大塊,在碎銀熔煉過程中發(fā)生的損耗,州縣官吏要求百姓補足,于是在應繳稅銀之外,納稅人還要多繳一些,這多繳的部分就叫“火耗”,用來補償熔煉碎銀損耗和運輸費用。按照碎銀熔煉損耗規(guī)律,一般損耗率在1%-2%左右,而州縣官吏卻大肆多征,每兩加耗到二三錢,附加稅達到正稅的20%-30%,有時更高。清初,征收火耗比明代有過之而無不及,據(jù)文獻記載,康熙后期各省征收火耗一般省份達到三四錢,最高的達到七八錢,百姓不堪重負。
清代火耗征派量加大,除地方官吏貪得無厭,借火耗之由巧取豪奪外,還與清初官員實行低薪制度、允許地方官吏加征火耗補其不足有關。清初,一般知縣年俸僅45兩,遠遠不夠養(yǎng)家糊口、聘用師爺、賄賂上司、迎來送往的開銷,怎么辦?唯一的辦法就是從火耗征收上打主意,火耗也就越征越多。州縣官吏對多征的火耗也不也獨吞,他們還要給知府、道員、按察使、布政使、巡撫、總督及其管家、門客送禮,而地方官員則要給中央衙門和大臣個人送禮?;鸷牡目裾?,一方面腐蝕著整個官僚隊伍,另一方面,加重著人民的負擔,同時也影響了國家稅收的增長。
濫征火耗,侵蝕稅收,動搖國本,危害極大??滴跚捌谠蚜罱怪菘h官吏私征火耗,但由于地方官員的反對和抵制,屢禁不止,朝廷也就默許了。
雍正元年(1723年),雍正到山西巡視,山西巡撫諾敏上書雍正,呈該省征收火耗問題十分嚴重,民眾怨聲載道,要求將山西各州縣征收的火耗銀錢部上繳到省里,一部分抵補國庫虧空,一部分作為養(yǎng)廉銀發(fā)給各級官吏,以革除官員中普遍存在的貪污惡習。雍正詳加斟酌后,命令諾敏在山西搞試點。第二年,山西布政使(相當于省長)高成齡上奏雍正,詳言山西火耗征繳試點作法以及火耗歸公之利,請求皇帝諭令各省將所得火耗銀統(tǒng)計數(shù)目,先行奏明,使中央明了,年終再把發(fā)給各官養(yǎng)廉,支應公費、留補虧空等數(shù)目具細上奏,杜絕官員竊占挪用、中飽私囊。雍正對高成齡的奏議十分重視,在廣泛征求大臣們意見的基礎上,雍正指出:歷來火耗皆州縣征收時加派橫征侵蝕國稅不下幾百萬。原因是除正常熔煉虧空外,大多分送上司,種種饋送,名目繁多。州縣肆意貪污,上司曲為容忍,這種積弊應當清除。他采納了高成齡的建策:“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣?”于是果斷決定:各省將所征火耗提解歸公,另外發(fā)放養(yǎng)廉銀作為官員的財政補貼。
雍正實行火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度,其要點有四:第一,公開聲明“州縣火耗原非應有之項”,之所以繼續(xù)收取,是出于補助地方政府辦公費用不足和發(fā)放官員養(yǎng)謙銀的需要;第二,各省委托所屬州縣按照規(guī)定的火耗率組織征收,收取的火耗全額上繳國庫,再由中央下?lián)?,以補助地方公務開支及發(fā)放養(yǎng)廉銀,同時規(guī)定地方必須接受中央的檢查和監(jiān)督;第三,各省可根據(jù)情況靈活掌握火耗征收,但必須在中央規(guī)定比例內(nèi)只能降低,不能提高,擅自提高者,嚴加懲處;第四,發(fā)放養(yǎng)廉銀后,如地方官吏還私下加派,掠奪百姓,貪污受賄,應嚴歷懲處。經(jīng)過6年的努力,雍正在全國各省實行了火耗歸公的改革,被稱之為“萬世不易之法”。
火耗歸公制度的改革,收到了明顯的成效:一是加強了中央集權,削弱了地方財權,一向由地方支配的火耗收入轉(zhuǎn)為中央集中控制和管理,增加了地方政府對中央的依賴程度;二是遏制了地方官吏私自濫征加派的歪風,澄清了吏治?;鸷臍w公后,中央對各省征收火耗銀由過去的暗收復為明收,并規(guī)定征收率,大大遏制了地方官吏濫征加派之風。同時,中央撥補地方行政開支不是,發(fā)放地方官吏養(yǎng)廉銀兩,促使地方官吏大大減少了腐敗作為;三是減輕了百姓負擔?;鸷臍w公后,各省火耗率一般固定在10%-15%左右,百姓負擔大減;四是大幅增加了中央財政收入。僅僅十幾年時間,國庫存銀由康熙末年的800萬兩增加到雍正末年的6000萬兩。
雍正實行火耗歸公及其補助地方行政開支,發(fā)放養(yǎng)廉銀等一系列制度,其作法具體、效果明顯,對于我們當前的稅費制度改革具有一定的借鑒意義。