稅收效率原則與國有企業(yè)改革

　　一、國有企業(yè)困難的原因及突出表現(xiàn)

　　國有企業(yè)由于歷史與體制的原因，多年來積累的體制性、結(jié)構(gòu)性和機制性等深層次矛盾相互交織。落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及落后的產(chǎn)品開發(fā)和技術(shù)裝備、僵化的市場營銷體制與發(fā)展市場經(jīng)濟要求的矛盾愈加突出，國有企業(yè)的生存和發(fā)展遇到了前所未有的困難。主要表現(xiàn)在：

　　(一)傳統(tǒng)主導產(chǎn)業(yè)逐漸失去優(yōu)勢。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不快，難以帶動國有工業(yè)經(jīng)濟有效增長

　　國有企業(yè)門類齊全這一以往優(yōu)勢在新的經(jīng)濟形勢下已成為相對劣勢。由于市場有效需求不、足、競爭激烈、資源要素短缺，加上陳舊的經(jīng)營觀念、僵化的經(jīng)營機制，使原來大規(guī)模的生產(chǎn)體系與主導產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢逐步削弱和喪失。

　　(二)剛性化的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和單一的所有制結(jié)構(gòu)不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，難以在現(xiàn)代市場競爭中贏得優(yōu)勢

　　國有企業(yè)在長期計劃經(jīng)濟體制下形成的大而全、小而全的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)不適應大規(guī)模、專業(yè)化協(xié)作的現(xiàn)代市場經(jīng)濟生產(chǎn)組織形式的要求，優(yōu)勢產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團化、集團擴張國際化還沒有真正成為企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標模式。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了大量的虛擬資產(chǎn)，生產(chǎn)能力放空、大量設(shè)備無法充分利用或閑置，致使國有企業(yè)生產(chǎn)能力難以發(fā)揮，經(jīng)濟效益難以提高，市場競爭難以取得優(yōu)勢。

　　(三)自我積累發(fā)展能力弱化，技術(shù)更新改造緩慢，新產(chǎn)品、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程較長，使國有企業(yè)喪失了自身發(fā)展的動力

　　歷史上高比例的利稅上繳，使國有企業(yè)自我積累發(fā)展能力薄弱，技術(shù)裝備的“欠賬”過多。雖然改革開放后國家對其技術(shù)改造投入了一定的財力，使其工藝技術(shù)裝備水平有了一定的提高，但由于其在國民經(jīng)濟中所占的領(lǐng)域過寬、比重過大，并且國家投入的技改資金和企業(yè)自我積累的投入無法彌補技術(shù)老化的程度，占有相當比例的國有大中型企業(yè)技術(shù)裝備未得到根本性的改造。

　　(四)企業(yè)包袱沉重、歷史欠賬過多，拖延了國企改革和發(fā)展的步伐

　　國有大中型企業(yè)普遍存在“人多、錢少、債務(wù)重”的問題，主要體現(xiàn)在：技術(shù)改造欠賬多，企業(yè)負債高，企業(yè)辦社會包袱重。過高的資產(chǎn)負債率是制約國企經(jīng)濟效益提高乃至生存和發(fā)展的重要原因。同時由于歷史的原因，其在職工離退休養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險方面的支出也不堪重負，這些因素嚴重地影響了國有企業(yè)進行改革和自身發(fā)展的步伐。

　　二、發(fā)揮稅收效率原則，支持國企改革和發(fā)展

　　稅收效率原則包含兩層含義，一是指征稅過程本身的效率，即較少的征收費用、便利的征收方法等；二是指征稅對經(jīng)濟運行效率的影響，宗旨是征稅必須有利于促進經(jīng)濟效率的提高，也就是有效地發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。稅收作為一種重要的再分配工具，可以在促進資源配置合理化、刺激經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮重要作用，但也可能扭曲資源配置格局，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。稅收效率體現(xiàn)在它對經(jīng)濟運行的影響和干預上。

　　稅收的公平與效率是互相促進、互為條件的統(tǒng)一體。效率是公平的前提，如果稅收活動阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，影響了GDP的增長，盡管是公平的，也是無意義的；公平是效率的必要條件，盡管公平必須以效率為前提，但失去了公平的稅收也不會提高效率。發(fā)展中國家實行“效率型”稅制及政策比之實行“兼顧型”稅制及政策更能促進本國經(jīng)濟騰飛；而發(fā)達國家實行“公平型”稅制更有益于社會安定。

　　我國屬發(fā)展中國家，在稅制和稅收政策的選擇運用上應實行“效率型”兼顧公平的原則，特別是對于國有企業(yè)，更應充分發(fā)揮稅收效率原則，制定相應的稅收政策措施幫助和扶持其盡快擺脫困境走上健康發(fā)展軌道。

　　三、兼顧公平，確定有利于國有企業(yè)改革和發(fā)展的稅收政策

　　國有企業(yè)的改革和發(fā)展已成為當前經(jīng)濟改革的重大課題。在國企脫貧脫困及其改革與發(fā)展的過程中，稅收應積極配合國家相關(guān)的政策和措施，在充分發(fā)揮稅收效率原則的基礎(chǔ)上兼顧公平，制定和完善相關(guān)的稅收政策和措施，促進國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)加快改革和發(fā)展的步伐。在現(xiàn)階段應以建立更加科學、完善的稅制體系為目標，積極研究解決國企改革中出現(xiàn)的新的稅收問題，制定與其相適應的政策和管理辦法。

　　(一)按照現(xiàn)代化大生產(chǎn)和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立科學、效率、公平的流轉(zhuǎn)稅制和所得稅制

　　建立科學、效率、公平的流轉(zhuǎn)稅制，突出增值稅在稅制中的主體地位，擴大其征收范圍，并逐步向“消費型”或“收入型”增值稅過渡。改革和完善所得稅制，建立科學、合理、統(tǒng)一的所得稅法是當前稅制改革的方向。在現(xiàn)行稅制下可考慮在以下方面調(diào)整稅收政策，對國有大中型企業(yè)予以支持：

　　1.對符合國家產(chǎn)業(yè)政策和適應新經(jīng)濟時代發(fā)展要求的重點行業(yè)的國有大中型企業(yè)實行“消費型”或“收入型”增值稅，促進其加快技術(shù)開發(fā)和技術(shù)裝備改造，實現(xiàn)國有企業(yè)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級。

　　2.對在國民經(jīng)濟中處于支柱地位或壟斷行業(yè)的國有航空、航天、國防、微電子、船舶等企業(yè)實行增值稅“超稅負返還”稅收優(yōu)惠，鞏固其在國民經(jīng)濟中的地位，增強國際競爭力，提高其高新技術(shù)產(chǎn)品的科研開發(fā)能力。

　　3.根據(jù)國有企業(yè)歷史上、體制上的因素，在內(nèi)資企業(yè)所得稅管理中采取放寬國企所得稅彌補虧損年限、對國有企業(yè)的財政性補貼收入不納入課稅所得額、對國企的科技投資給予稅收抵免和允許技術(shù)轉(zhuǎn)讓費用在稅前列支等優(yōu)惠，以促進國有企業(yè)技術(shù)進步和提高效益。

　　(二)明確企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)破產(chǎn)等相關(guān)稅收政策，為國企改革創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境

　　國有企業(yè)進行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，是我國經(jīng)濟體制的一次深刻變革，對稅收法制建設(shè)和現(xiàn)行稅收管理提出了更高更新的要求?，F(xiàn)行稅制和稅收政策由于受到歷史的局限，尚未對企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)破產(chǎn)等相關(guān)問題的稅收政策進行明確，而企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、聯(lián)合中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、分立、合并以及重組、兼并、聯(lián)合后的納稅地點及稅款歸屬問題，企業(yè)兼并、破產(chǎn)后的欠稅清繳核銷問題，企業(yè)出售、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的稅款征收問題，以及企業(yè)由個人或集體承包、租賃、托管后的納稅主體認定等問題，都亟待制定新的政策和法規(guī)予以明確和規(guī)范。應積極研究解決國企改革中出現(xiàn)的新問題，及時制定與其相適應的政策及管理措施，為其改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。

　　1.在現(xiàn)階段，應對國有企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、聯(lián)合中發(fā)生的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、分立、合并等免予征稅；對企業(yè)破產(chǎn)后無力清繳的欠稅應予以核銷。

　　2.對被兼并企業(yè)無力繳清其所欠稅款的(包括陳欠稅款)，應允許其提供兼并企業(yè)(或其他企業(yè))為其出具的欠稅納稅擔保和還款計劃，經(jīng)被兼并企業(yè)主管稅務(wù)機關(guān)審核無誤后為其辦理相關(guān)的稅務(wù)變更或注銷手續(xù)。

　　3.對國有大中型企業(yè)兼并(聯(lián)合)過程中，兼并(聯(lián)合)方負責承擔被兼并(聯(lián)合)方全部債權(quán)債務(wù)的，應允許其將被兼并方的增值稅期初存貨稅金及當期期末留抵稅額轉(zhuǎn)入兼并方企業(yè)核算，并按現(xiàn)行有關(guān)稅收政策規(guī)定計繳增值稅。

　　4.對國有大中型企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、改制中發(fā)生的、原國有企業(yè)為完成上級規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營指標而未按照會計制度核算、對應由生產(chǎn)成本(或商品成本)轉(zhuǎn)入產(chǎn)品成本(或經(jīng)營成本)而未轉(zhuǎn)入的部分，在企業(yè)重組、兼并、改制時，經(jīng)政府有關(guān)部門批準，其由生產(chǎn)成本(或商品成本)直接轉(zhuǎn)入待處理財產(chǎn)損失的金額(企業(yè)只轉(zhuǎn)金額而不轉(zhuǎn)數(shù)量)，由于其不影響企業(yè)的銷項稅額和進項稅額，應不作進項稅額轉(zhuǎn)出處理。

　　(三)配合國企改革“債轉(zhuǎn)股”等措施和政策。把現(xiàn)階段國有企業(yè)“無力上繳的欠稅”改為國家投入企業(yè)的“資本金”

　　該項政策措施有利于減少企業(yè)的負債，促進企業(yè)的兼并改組，促成國有資產(chǎn)在重組后的保值增值。這既可以限制因豁免“死欠稅款”而出現(xiàn)的弄虛作假行為，同時對降低企業(yè)負債、增加經(jīng)濟效益、促進機制轉(zhuǎn)變起到推動作用，也給國家以后通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑將企業(yè)所欠稅款以資本流動等方式收歸國有創(chuàng)造條件。

　　(四)開征社會保障稅。為國企改革和發(fā)展創(chuàng)造必要的社會保障體系和資金保障

　　實行現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)應以生產(chǎn)經(jīng)營為主要職能，不再承擔社會保障、生活服務(wù)及其他社會職責。但長期以來，國有企業(yè)承擔著繁重的行政職責和社會職責，分擔了本該由政府承擔的義務(wù)，使得企業(yè)負擔沉重，而要減輕企業(yè)負擔，實行減員增效、破產(chǎn)兼并又必然有大批人員失業(yè)，生活難以保障。雖然目前征收的失業(yè)、養(yǎng)老保險能夠在一定程度上解決一部分下崗及離退休人員的實際困難，但由于其征收范圍并未普及和覆蓋全社會各種性質(zhì)和各層次的經(jīng)營單位，同時也由于其征收力量薄弱及征收缺乏剛性，目前的社會保障機制和保障能力并不能適應國企改革的需要。開征社會保障稅能夠解決征收面窄、征收不力的局面，能夠盡快地建立起覆蓋全社會、功能齊全、保障有力的保障體系，提供充足、穩(wěn)定的財政保障，支持國企改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

　　(五)加強對非國有經(jīng)濟稅收的征收管理是體現(xiàn)效率原則和促進國企改革的重要方面

　　加強對非國有經(jīng)濟特別是實行承包、租賃、托管等形式企業(yè)的稅收管理，改變過去稅務(wù)管理中的“抓大放小”的做法，從以抓收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸婪ㄖ味悶橹?，對容易發(fā)生建假賬、做假賬、申報不實的企業(yè)加強稅務(wù)監(jiān)督和檢查，減少非國有經(jīng)濟偷逃避稅現(xiàn)象的發(fā)生，為國企改革創(chuàng)造一個公平和高效的市場競爭環(huán)境。