日前，國家稅務(wù)總局發(fā)布《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），根據(jù)該《辦法》，從今年起，年收入超過12萬元、在兩處以上地方取得薪金等五類情形須向稅務(wù)部門自行申報納稅。有媒體對此評論，“中國正在邁向新納稅時代；年入12萬以上的國人，成為舊體制向新制度轉(zhuǎn)軌的尷尬群體”。12萬的標(biāo)準(zhǔn)合理嗎？中國的稅制改革將去往何方？圍繞個稅自行申報與稅制改革，我們走訪了有關(guān)專家。
“代扣代繳”容易導(dǎo)致反向調(diào)節(jié)
新京報：能否介紹一下《辦法》出臺的背景？
施正文：去年我國修訂了《中華人民共和國個人所得稅法》及其《實施條例》。新法第八條規(guī)定，“個人所得超過國務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務(wù)人的，以及具有國務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理納稅申報�！毙抻喓蟮摹�實施條例》第三十六條具體規(guī)定了五種自行申報的情形，并授權(quán)國家稅務(wù)總局制定管理辦法。國家稅務(wù)總局根據(jù)授權(quán)出臺《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》，是貫徹個人所得稅法及實施條例的必然要求。
目前我國不同人群收入差距過大，原因之一是對高收入者的稅收征管不力。代扣代繳的前提是扣繳義務(wù)人掌握納稅義務(wù)人的具體收入，從實際來看，通過這種方式扣繳的納稅義務(wù)人往往收入比較低；而高收入者的收入呈現(xiàn)來源多、分散、隱蔽等特點，對他們的所有收入實行代扣代繳，在現(xiàn)實中往往很難做到。按照代扣代繳模式加強(qiáng)個稅征管，容易起到反向調(diào)節(jié)作用，即工薪階層繳納的稅賦越來越多。為發(fā)揮個稅對高收入者的調(diào)節(jié)作用，把高收入者的稅征到手，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化自行申報。
更加嚴(yán)格地控制稅源
新京報：《辦法》的出臺，是否意味著對高收入人群個稅征收的方式進(jìn)行變革？這種變化會帶來怎樣的影響？
李煒光：這次個稅改革最明顯的變化，一是強(qiáng)化自行申報制度，二是實行雙向申報，說通俗了就是給錢的和拿錢的都得申報。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的收入水平在提高，收入來源多樣化，稅收征管面臨的情況越來越復(fù)雜，特別是一些富人，“為富不露”、“為富不稅”，這樣，原來規(guī)定只在一個單位代扣代繳顯然不適應(yīng)形勢需要了，這就有了強(qiáng)化高收入者的納稅行為的個稅新制度出臺。
應(yīng)該說，新制度的規(guī)定是十分嚴(yán)格甚至十分嚴(yán)厲的。納稅人和扣繳義務(wù)人都必須辦理全員全額扣繳申報，客觀上形成了高收入者的雙重申報，形成對納稅人的交叉監(jiān)管，堵塞了稅收征管中的一些漏洞。稅務(wù)機(jī)構(gòu)可以較準(zhǔn)確地獲知個人收入信息的渠道，對稅源的控制比以前會有明顯增強(qiáng)，納稅人（特別是富人階層）偷逃稅的機(jī)會減少，難度增大。這就有利于強(qiáng)化對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，個稅征收的“老大難”問題———“富人”逃稅和輕稅收負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，將得到一定的遏制。
新辦法出臺，在一定程度上可以推動我國個人所得稅稅制從分類稅制向綜合與分類結(jié)合稅制過渡，從這個意義上說是一個積極的變化。但叫我看合理完善的稅制本來就應(yīng)該是這樣子，或者說應(yīng)該更完善合理。富者多納稅，窮人少納稅，甚至不納稅，所得稅的精髓就體現(xiàn)在這里———公平。
稅務(wù)師階層必將壯大
新京報：與代扣代繳不同，自行申報拉近了納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的直接聯(lián)系。這對納稅人心理會有怎樣的影響？
施正文：扣繳方式最大的問題在于不利于培養(yǎng)納稅人意識。在扣繳方式下，人們拿的是稅后的工資，只是關(guān)心自己最終拿到多少錢，而根本不關(guān)心自己被扣繳了多少稅、扣繳是否正確；至于將來這些稅款怎么使用，他就更加不關(guān)心了。因為沒有直接和稅務(wù)局打交道，沒有親自計算自己納了多少稅，所以真正承擔(dān)稅款的納稅義務(wù)人實際上沒有直接參加到稅收法律關(guān)系中來。這就不利于保護(hù)納稅人權(quán)利，不利于提高納稅人意識。
中國目前實行的主要是以商品稅為主體的間接稅制，個人好像只是消費者，企業(yè)好像是交稅者，但實際上，企業(yè)將稅款轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，真正的納稅人仍然是作為消費者的個人；但在間接稅制下，消費者又感覺自己沒有納稅。這是很尷尬的。隨著個人所得稅收入的快速增加，我國稅制中的直接稅比重將迅速提升，如果再實行自行申報，則可以在較大程度上使納稅人能夠直接參與到稅收法律關(guān)系中來，更好地行使和維護(hù)納稅人權(quán)利，培養(yǎng)納稅意識。
新京報：納稅人與稅務(wù)官直接打交道，理論上聽起來很美，但是否對納稅人有些勉為其難？
施正文：納稅人直接和稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道，會對納稅人提出更高的要求，比如要更加關(guān)注稅，關(guān)注稅法。但稅法知識專業(yè)門檻很高，每個人不可能都對稅法很精通，這就如同人們可以了解一些醫(yī)學(xué)常識、法律常識，而不必人人都成為醫(yī)師、律師一樣。
所以稅收代理市場發(fā)展的前景是比較樂觀的，作為中介代理機(jī)構(gòu)的律師和稅務(wù)師階層的壯大就是必然趨勢。國外很多發(fā)達(dá)國家都是由律師、會計師和稅務(wù)師代理納稅人來辦理有關(guān)事項的。比如美國有接近一億的納稅人，但很少有人親自去稅務(wù)部門交稅，大部分都委托律師和會計師代為辦理。
12萬：一個粗略計算出來的數(shù)字
新京報：《辦法》最受關(guān)注內(nèi)容之一的是年所得12萬元以上的納稅人，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定納稅申報。這個12萬元的規(guī)定是怎么計算出來的？
李煒光：這個問題應(yīng)當(dāng)由制度的設(shè)計者來回答，不過在我看來，這可能是個粗略計算出來的數(shù)字，目的是讓稅務(wù)部門有一個查詢依據(jù)。制度的設(shè)計者大概認(rèn)為這大體符合目前中國城市居民的平均收入水平。一個月一萬元，加起來12萬元，應(yīng)該是這樣吧？
根據(jù)比較普遍接受的看法，所謂高收入者，應(yīng)該是人均收入的10倍。據(jù)北京統(tǒng)計局公布的數(shù)字，2005年北京城市居民人均可支配收入為8800多元，這樣看，12萬元的“富人標(biāo)準(zhǔn)”也還不大離譜。前些時候我國規(guī)定名表征收消費稅，也是以一萬元為標(biāo)準(zhǔn)，一萬元以上的才征收，那也是個估算出來的數(shù)字，大體符合社會實際情況而已，并不是非常嚴(yán)格。
新京報：在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差距的情況下，統(tǒng)一按照這個數(shù)字規(guī)定是否真正能起作用？
李煒光：謹(jǐn)慎地說可以。
我國稅收征管水平一直沒有得到有效的改善，稅收監(jiān)控歷來很弱，各地情況千差萬別，但總起來看實施后情況會稍好一點。當(dāng)然，稅收征管是個很復(fù)雜的事情，也不能把所有希望都寄托在這一個制度上。
我國目前城鄉(xiāng)差距、東西部差距仍然相當(dāng)大，一個人月收入2000元在北京就能解決溫飽問題，但在西部一些地方就可以成為高收入者，實行全國統(tǒng)一的稅法，北京的窮人繳的稅可能比農(nóng)村的富人要多得多。我國個人所得稅屬于中央和地方共享稅種，如果允許地方擁有一定的調(diào)整空間和一定的浮動范圍，比如根據(jù)價格指數(shù)調(diào)整，建立個人所得稅應(yīng)稅收入、級距、費用扣除等與價格指數(shù)（通貨膨脹）之間的聯(lián)動機(jī)制和彈性空間，每年由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長情況作出相應(yīng)的調(diào)整，可能更符合我國地區(qū)差異大的現(xiàn)實情況。
但這樣做好像也有問題。
如果由各地自行決定征稅標(biāo)準(zhǔn)，每個人當(dāng)然希望按照高收入地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)繳稅，又難以阻止跨省區(qū)的收入支付行為，還是會導(dǎo)致新的不公平。要根本解決這個問題，沒有更好的辦法，只有隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，在基本消除了地區(qū)差距以后才有可能。
加強(qiáng)對高收入階層的稅收監(jiān)控
新京報：這個規(guī)定是否需要進(jìn)一步細(xì)化？
李煒光：像北京、上海、廣州這些特大城市居民個人收入的平均水平肯定要高些。年收入12萬元，在北京也就是大體相當(dāng)于一個白領(lǐng)階層人士的年收入水平，算不上“高收入者”。我國征收個稅是以個人為單位而不是以家庭為單位征收的，假如一個家庭，其余成員都沒有工作，只有一個人工作，即使他年薪在12萬元以上，生活可能依然不富裕。反之，假如一個家庭每個人都工作，每個人的收入都接近但不到12萬元，他們不用申報，但是，他們的家庭收入總和可能是多個12萬元。
目前真正的高收入者實際上是那些壟斷行業(yè)的中高層管理人員，那些獲取暴利的房地產(chǎn)老板、煤老板，還有那些靠貪污受賄發(fā)財?shù)母瘮」賳T，他們或不想“自行申報”，或不敢“自行申報”，稅務(wù)部門能確保把他們的稅征上來嗎？畢竟監(jiān)控不可能無處不在。
新京報：還需要哪些配套措施？
李煒光：個稅關(guān)鍵是控制稅源，每個納稅人有多少收入來源，都?xì)w總在一個賬戶里。
根本的辦法是實行金融實名制，建立個人收入的信用化體系，推廣信用證和個人支票制度，建立對個人收入、支出的結(jié)算信息系統(tǒng)。在這個前提下，將納稅人所有的收入都?xì)w并在一個身份證號碼下面———或者是一個單獨的納稅人編碼，他從事各種活動的收入，如不動產(chǎn)獲得的收益、繼承遺產(chǎn)的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等所有金融方面的信息，都必須填寫該代碼。這些信息從各部門（福利部門、銀行、海關(guān)、公司、企業(yè)雇主等處）匯集到稅務(wù)部門，通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中處理，“綜合”成為個人所得稅的計稅依據(jù)。
此外，還要構(gòu)建調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅收體系，包括社會保障稅或繳費、個人財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資本利得稅以及福利稅等。
稅制轉(zhuǎn)換已經(jīng)開題
新京報：這次個稅自行申報的范圍還是以高收入人群為主，今后有沒有可能推而廣之到所有納稅人呢？
施正文：中國的個人所得稅制也面臨向現(xiàn)代個人所得稅制轉(zhuǎn)化的問題。國際通行的個人所得稅制主要有兩種模式：一是分類所得稅制：按照所得來源的不同分別課稅，適用不同稅率，扣除數(shù)額也不一樣。二是綜合所得稅制：把各種所得混在一起，適用累進(jìn)稅率綜合扣除。從目前來看，不僅僅是發(fā)達(dá)國家，而且包括非洲一些發(fā)展中國家，都實行綜合稅制，因為這更加有利于調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)稅收公平合理。所以綜合申報個人所得稅不必然和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度在一起。
一般來說，分類稅制實行源泉扣繳征收方式，綜合稅制則實行自行申報方式。
我們可能不會一下子過渡到綜合稅制，但要通過綜合與分類相結(jié)合的過渡最終走向綜合稅制。以高收入群體為試點，以后應(yīng)該逐步擴(kuò)大到所有納稅人都采用自行申報方式納稅，這是一個發(fā)展趨勢，目前的做法是為將來的稅制轉(zhuǎn)換提供經(jīng)驗和過渡，算是一個開題。
納稅人公益訴訟制度呼之欲出
新京報：公民納稅，為的是購買國家提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著自行申報的進(jìn)一步落實，納稅人意識的覺醒，人們對政府用稅的關(guān)注也會增長。這種情況下，政府該如何在用好稅的同時接受納稅人的監(jiān)督？
施正文：總的原則來說，政府用稅應(yīng)更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共產(chǎn)品方面，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，最大程度滿足納稅人最基本的需要，而不能打著“公共利益”的旗號，將稅金用于部門利益甚至公權(quán)私用。在國家機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間、政府不同的發(fā)展事業(yè)之間，稅款要有合理、公平、均衡的分配布局。政府采購應(yīng)該公平、公正、公開、透明，使采購更加合理、節(jié)約。政府投資，應(yīng)該更加傾斜于基礎(chǔ)設(shè)施、高新產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、透明化，加強(qiáng)對這些方面的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，可以逐步設(shè)立完善聽證、專家咨詢等程序。
從政府外部來看，要加強(qiáng)人大對政府預(yù)算案的監(jiān)督，改進(jìn)人大的會議制度，從而更加便于加強(qiáng)對政府收支的監(jiān)督。此外還要發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的作用。審計部門應(yīng)該站在納稅人的立場，而不是站在用稅人立場監(jiān)督用稅人財政財務(wù)收支�，F(xiàn)在的審計監(jiān)督，只能監(jiān)督本級政府的各個部門和下級政府，而不能監(jiān)督本級政府以及其他國家機(jī)關(guān)；審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置不是垂直，容易受到地方政府的制約，其中立性、權(quán)威性、獨立性有待增強(qiáng)。
此外就是引入納稅人的公益訴訟制度。所謂納稅人公益訴訟制度，就是公民以納稅人的身份對政府支出的違法行為、征稅中的不公平行為等向法院提起訴訟。日本、美國等國都有這項制度，而且發(fā)揮了重要作用。為了更好地實現(xiàn)憲法規(guī)定的納稅人監(jiān)督權(quán)利，我們應(yīng)建立此制度，從而更好地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)為納稅人服務(wù)。
