788家“財務制度比較健全、管理相對較好的重點稅源大戶”，一年零九個月時間內(nèi)就有多達250億元的稅款沒有上交。
9月13日國家審計署公布的2004年第4號審計公告，將中國的稅收征管部門推到了公眾輿論的漩渦之中（相關報道見本報9月20日《250億稅收黑洞稅務審計報告直指體制弊病》）。
審計署組織17個駐地方特派員辦事處，在2003年9月至2004年1月間，對17個�。繀^(qū)、市？稅源比較集中的35個市？地？稅務機關2002年至2003年9月稅收征管情況進行了審計調(diào)查，重點抽查了788戶企業(yè)的納稅申報、稅款繳納、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行以及稅收流失等情況。
審計調(diào)查顯示，788戶企業(yè)2002年實現(xiàn)稅收1173.47億元，繳納稅款1105.03億元，少繳稅款133.85億元；2003年1至9月實現(xiàn)稅收1037.78億元，繳納稅款978.82億元，少繳稅款118.94億元。
國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員倪紅日認為，這份“反映舊有問題”的報告之所以有沖擊力，是因為在此之前從未有過一份類似的系統(tǒng)和權威的稅務審計報告出臺。
審計風暴中的稅務部門
“我們9月10日就已經(jīng)給陜西省人民政府打了一個關于這個問題的請示報告，在等消息呢。9月30日前我們還要向國家稅務總局匯報整改情況�！标兾魇〉囟惥至鬓D稅處的王理明女士在電話中對記者說。
王女士所提到的問題，就是審計署審計公告中點名指出的，“2002年至2003年9月，陜西省財政廳、地稅局、國稅局等五家單位經(jīng)省政府批準，對陜西金秀交通有限公司取得的公路運營收入，由稅法規(guī)定的5％稅率改按3％的稅率征收營業(yè)稅及附加，致使該公司少繳稅款277萬元。”
而對于四川省德陽市什邡市地稅局征收“過頭稅”問題，記者致電什邡市地稅局，該局綜合科的羅明星科長只說原因比較復雜，沒有正面回答記者的詢問。
審計署審計公告中提到，2002年，德陽市什邡市地稅局根據(jù)上級稅務機關和當?shù)厥姓仨毻瓿伤枚惾蝿盏囊�，多征德陽藍劍包裝股份有限公司企業(yè)所得稅1549萬元，是該企業(yè)應繳稅款的7.63倍。
審計署公告中還提到，哈爾濱市地方稅務局香坊分局對黑龍江移動通信公司2002年底已申報入庫的個人所得稅559.7萬元，以“誤收退稅”的名義退庫，2003年1月又重新征收入庫。對此，哈爾濱市地稅局辦公室何立波主任告訴本報記者，他們是上周才從省局那里得到審計署的這份意見，目前正在研究處理。“審計署建議我們再重新稽查這件事情。”何立波主任說。
“審計署審計出的一些問題，其實是為了完成稅收任務而做的稅收收入上的調(diào)整。這種事情在全國還是比較普遍的，但我們還是要努力避免再出現(xiàn)類似的問題�！焙邶埥∝敹惒块T一位官員這樣告訴記者。
多征與少征背后的“小九九”
“審計公告中談到的稅務部門很多不合理的多征或者少征，其實在當?shù)赝加泻芏嗫梢哉f出口的苦衷和理由，地方上是有自己的考慮的。”在地方財稅系統(tǒng)工作多年的劉先生這樣告訴記者。
審計報告顯示，稅務部門為了完成年度稅收計劃或者迫于地方政府壓力，“人為調(diào)節(jié)稅收進度”，主要手段為“控制入庫量”和“虛增過頭稅”，后者主要出現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。
“這往往是地方稅收收入調(diào)節(jié)的需要，是由于稅收收入的計劃管理造成的�！边@位人士分析說，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，要想每年保證稅收增長往往比較困難，但是上級下達的稅收計劃又不能不完成。“比如，當年應該完成110萬稅收任務，但是到當年12月28日了才只完成100萬，還差10萬。當年的稅已經(jīng)征完了，怎么辦？只好提前把下一年的征收上來，造成寅吃卯糧。”
與之相反，在東南沿海的發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展比較快，稅收任務相對就比較好完成。但在這些地方又容易發(fā)生另外一種情況，即審計署公告中所說的，“人為控制稅收入庫進度，將稅源留在企業(yè)”。審計署所審計的788戶企業(yè)中有364戶存在此類問題，占總數(shù)將近一半。
對于這種現(xiàn)象，中國稅務學會副會長、人民大學財政與金融學院教授安體富分析指出，在這些地方，當年既定任務完成后，地方上一般會考慮當年不再征收，有時會轉到下一年征收。這樣做，對本地經(jīng)濟有好處，可以“藏富于民”，有利于當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展。有時候，少收稅，但可以通過費的形式把錢征收上來，直接歸地方政府支配。
“一些地方稅務部門也有顧慮：如果今年超額征收稅款，將會導致明年的稅收基數(shù)增加，完成明年征收計劃將會面對更大的困難。”安體富教授還分析說。
按照稅收征管的慣例，每年的征稅指標分別由國家稅務總局和地方稅務局制定，制定依據(jù)主要是當?shù)厍耙荒甑恼鞫惢鶖?shù)以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況�！暗窃诙悇障到y(tǒng)當中，數(shù)據(jù)只能作為統(tǒng)計所用，而不能作為計劃所用，指標本身就是不合理的存在�！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心倪紅日研究員說。
在中國社科院財政與貿(mào)易研究所研究員何振一看來，無論是少征還是虛征，這些情況其實恰恰表明了導致稅收黑洞的根本原因還是“體制問題”。正是由于稅收征管體制改革不到位，利益機制當中計劃與考核聯(lián)系過于緊密，導致了目前的征稅現(xiàn)狀仍然處于“計劃征稅”，而非所倡導的“依法征稅”。
國家審計署的公告也指出，目前，各級稅務機關在制定和分配稅收計劃工作中，仍采取“基數(shù)加增長率”的模式，但計劃與實際往往存在較大出入，且稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務機關考核下級稅務部門工作業(yè)績的重要內(nèi)容，也是各級政府評價、獎勵稅務部門最直接的參考依據(jù)。在這樣一種稅收計劃管理和考核機制下，稅務機關在完成稅收計劃后，為防止基數(shù)過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計劃時，則又容易出現(xiàn)征收“過頭稅”的問題，很難做到依法治稅。
為此，公告建議國家稅務總局進一步完善稅收管理機制，逐步以稅收征管綜合質(zhì)量考評取代現(xiàn)行的稅收計劃考核，從制度上保證稅務部門依法治稅，杜絕人為調(diào)節(jié)稅收入庫進度現(xiàn)象的發(fā)生。
地方稅收減免沖動
地方政府干預稅收政策執(zhí)行以及越權減免稅問題同樣引人注目。在國家審計署調(diào)查的35個市？地？中，有19個市？地？存在這類問題。調(diào)查的788戶企業(yè)中有46戶？占5.83％？享受地方政府越權批準的各類減免稅政策。
報告顯示，2002年，杭州市蕭山地稅局依據(jù)地方政府政策，將國家對新辦勞動就業(yè)服務企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策擴大到21戶非勞動就業(yè)服務企業(yè)，減免所得稅1714.35萬元。
同時，審計調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，部分地方政府為吸引投資，違反國務院規(guī)定，自行制定稅收返還政策，不僅損害了稅法的嚴肅性，而且加劇了企業(yè)的不公平競爭，導致一些企業(yè)為追逐稅收優(yōu)惠，在地區(qū)間無序流動。如呼和浩特市和林縣盛樂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)自定稅收返還政策，將稅務局征收的地方收入全部返還給企業(yè)，僅2002年返還蒙牛乳業(yè)股份公司稅款就達4900多萬元。
安體富教授認為，稅收競爭的普遍存在和日漸激烈是造成上述問題的重要原因�！案鞯馗骷壵娂姞幦《愒�，努力爭取把國外企業(yè)和其他省市的企業(yè)，通過稅收優(yōu)惠，引到本地區(qū)�！�
中央財經(jīng)大學劉桓教授也指出，嚴格來說，在中國，地方上是沒有稅收減免權的。減免稅的權力基本上是在中央，省里在執(zhí)行中也要按照中央的統(tǒng)一政策。
“全國有統(tǒng)一的財政預算，而目前有很多稅收是中央和地方共享的。地方如果給企業(yè)讓利、減稅的話，等于是拿中央的錢給地方請了客。這種情況存在了很多年，它實際上直接涉及到中央與地方的關系�！眲⒒刚f。
對于地方政府越權稅收減免的問題，中央曾多次下文進行檢查和整頓。從前些年的《對越權減免稅進行認真處理的通知》、《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》等文件，到今年年初國家稅務總局發(fā)布《關于清理檢查開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》，財政和稅務部門一直在努力糾正著目前這樣一些地方政府的違規(guī)行為。
國家審計署近年來也在加強對稅收減免方面的審計力度。2001年，審計署查出稅務部門違規(guī)緩征稅款63.26億元，違反規(guī)定減免稅27.61元，應征未征、少征稅款33.99億元，混淆稅收征管范圍和入庫級次17.75億元。
在安體富教授看來，地方政府的這種做法，也是一種成本與利益權衡的結果。政府大力引進外資，是地方政府政績的一個重要方面。雖然財政倒貼，看上去是政府吃虧了，但是把企業(yè)引進來后，對解決地區(qū)就業(yè)和帶動其他企業(yè)的發(fā)展都是有好處的。地方政府是算總帳。
“這種做法，不僅影響稅收征收和增長，更嚴重的是，會把整個稅法搞亂的。但是他們從地方利益的角度出發(fā)，能這么做就這么做�！卑搀w富教授說。
而劉桓教授認為，要想解決這種稅收上的地方保護主義問題，從根本上講，應該在充分調(diào)研的基礎上給地方一定的自主權，從立法的角度看，應當給地方一定的立法權。
“目前我們的財政體系，還是有些過于集中了。中國這么大，地區(qū)間差異那么大，如果完全采用統(tǒng)一政策就難免顧此失彼�！眲⒒附淌谡f，應該允許地方政府有自主靈活的政策去處置，關鍵的是去規(guī)范它。
不過他同時也談到，在體制沒有改變之前，應該樹立全國一盤棋的想法，減免的口子不能隨便開。
地方稅收減免沖動 中央地方博弈考驗依法治稅
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