2002年農(nóng)村稅費改革啟示錄

　　2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作成效顯著，農(nóng)民負擔明顯減輕。但還存在一系列問題，主要是隨著經(jīng)濟轉型的深入，縣鄉(xiāng)財稅體制難以適應經(jīng)濟發(fā)展與結構變化的要求。因此，要積極完善農(nóng)村稅費制度的改革，徹底理順縣鄉(xiāng)財稅體制，當務之急是建立農(nóng)村公共財政體制。 2002年4月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，根據(jù)通知精神，新增試點省份分為兩類，一類由中央財政向其分配農(nóng)村稅費改革的專項轉移支付資金，這些地區(qū)包括河北、內蒙古、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、四川、陜西、甘肅等16個省(自治區(qū))，另一類是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如上海市和浙江省，不享受中央轉移支付資金，可以自費進行擴大改革試點。

　　2002年在全國大部分地區(qū)，稅費改革試點是當?shù)卣�府農(nóng)村工作的首要任務之一，全國大部分地區(qū)都在推行這一新時期的重大改革舉措，而全國9億農(nóng)民都在關注著這一與其利益息息相關的“德政之舉”。

　　2002年中央財政還增加了用于農(nóng)村稅費改革試點的轉移支付資金。按照適當照顧糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和特殊困難地區(qū)的原則，中央財政用統(tǒng)一和規(guī)范的辦法將轉移支付資金分配給新增擴大改革試點的省份，實行包干使用。對2001年經(jīng)國務院批準的改革試點省及其試點縣（市），中央財政按照既定的補助范圍和數(shù)額繼續(xù)給予轉移支付補助。試點地區(qū)省級財政和有條件的市、縣財政，中央要求其加大對改革試點的支持力度，通過調整支出結構，減少開支，支持農(nóng)村稅費改革，各級財政用于農(nóng)村稅費改革的資金必須確保�？顚Ｓ�。

　　在擴大試點的同時，中央確立了農(nóng)村稅費改革要堅持“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的基本原則。要求做到“三個確保”：即確保農(nóng)民負擔得到明顯減輕且不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉；確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費正常需要。并指出，“三個確�！笔呛饬哭r(nóng)村稅費改革是否成功的重要標志。

　　此次試點工作還強調了要扎實推進各項配套改革。農(nóng)村稅費改革不僅是國家與農(nóng)民收入分配關系的調整，也涉及到農(nóng)村上層建筑的重大變革。試點地區(qū)在落實農(nóng)村稅費改革政策的同時，必須相應推進相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農(nóng)村教育改革和政府公共支出改革等相關配套改革，精簡機構，控制人員編制，壓縮鄉(xiāng)村干部，優(yōu)化教師隊伍等�？� 效 農(nóng)民負擔明顯減輕；農(nóng)業(yè)稅征繳率大大提高；鄉(xiāng)村機構和干部得到不同程度精簡 根據(jù)各種研究文獻的綜合和各地反映的情況看，試點工作進展基本順利，收效比較顯著。最為顯著的成效是農(nóng)民負擔明顯減輕，同時，減輕了征稅難度和基層干部的工作量，農(nóng)業(yè)稅征繳率大大提高，鄉(xiāng)村機構和干部也得到不同程度的精簡；另外，有些地區(qū)已經(jīng)看到，農(nóng)民投資積極性明顯提高，從而有利于增強農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。

　　1、減負程度

　　2001年，我們分別調查了即將展開稅費制度改革試點的湖北省襄陽縣和江西省泰和縣，以兩縣1999年稅改前的基礎數(shù)據(jù)，測算改革后農(nóng)民的負擔，預期結果如下（詳見表1和表2）：實行稅費改革后，雖然農(nóng)業(yè)稅有所增加，但由于其他項目大都徹底取消，所以農(nóng)民實際上繳的稅費總額大大降低。稅改后，襄陽縣和泰和縣的農(nóng)民負擔將分別下降21％和36.8％(詳見表1）。

　　根據(jù)各種調查和文獻資料的綜合與估計，與稅費改革前相比較，農(nóng)民負擔明顯減輕。2002年，開展試點工作的上海市農(nóng)民人均負擔比改革前減輕62％，江蘇、吉林和河南全省農(nóng)民人均負擔減輕幅度分別達50％、30％和37.7％；而據(jù)安徽、黑龍江、山東、四川和湖北等省份試點縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的典型調查顯示，平均減負幅度在16.8％－44.8％之間（詳見表3）。

　　因此，可以判斷，總體上說，農(nóng)村稅費改革的試點，使得農(nóng)民負擔真正明顯地減了下來，這與中央政府在改革涉及之初對稅費改革的預期是完全一致的。

　　2、減負的地區(qū)差異

　　從上述情況看，農(nóng)民負擔減輕程度在各試點省份的差異比較大。從全國的情況看有幾大特點：

　　一是自費試點的�。ㄊ校�，不論是在全省范圍內還是部分縣市試點，減負幅度最明顯。廣東33個縣（市）平均減負72％（其中珠江三角洲30個縣、市、區(qū)是自費改革），上海全市減負62％，而江蘇和浙江全省則分別減負52％和44％。

　　二是其它沿海省份和西南、西北少數(shù)民族�。▍^(qū)）減負幅度也較大。比如，福建、海南的試點縣減負幅度都在60％以上，廣西、云南、貴州分別達63％、67％和53％，寧夏和內蒙古也在60％左右。

　　三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，尤其是中部地區(qū)減負幅度相對較小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肅和山東等省，其減負比例均在30％左右。

　　3、減負的連帶效果

　　第一，大大減輕了征稅難度和基層干部的工作量，農(nóng)業(yè)稅征繳率明顯提高。實行稅費改革后，基層干部將從催糧催款中解脫出來，工作量大大減輕，減少了因收費同農(nóng)民的摩擦和糾紛，有利于緩解社會矛盾。而這樣，稅費征收的難度也大大降低，稅費征繳比率增加。

　　以襄陽縣為例，有關部門的統(tǒng)計，全縣2000年欠交稅費的農(nóng)戶達2萬戶（占全部農(nóng)戶數(shù)的8.7％），2001年上半年，該縣太平店鎮(zhèn)完成稅費征收的進度為48.3％，而伙牌鎮(zhèn)僅完成37.2％。而據(jù)實行改革試點的吉林德慧、蛟河兩縣統(tǒng)計，截至到2002年7月，農(nóng)業(yè)稅征繳已經(jīng)完成98％；河南欒川縣和鄧州市完成全年稅費進度84.6％。

　　第二，鄉(xiāng)村機構和干部人數(shù)不同程度精簡。比如，據(jù)江蘇省的統(tǒng)計，改革前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少30.5％，行政村數(shù)量減少42.7％，村組干部數(shù)量減少47.3％；湖北浠水縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少50％；由于試點工作推進穩(wěn)妥，準備充分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流工作也比較順利。

　　第三，農(nóng)民投資積極性提高，有利于增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。據(jù)河南鄧州市的調查，農(nóng)民增加了農(nóng)業(yè)機械購買和水利設施投資。2002年1－5月，該市銷售各類四輪車、收割機等6500余臺（套），同比增長25％；已有10000多農(nóng)戶，投資3000余萬元，新打機井260眼，修渠2200米，新增有效灌溉面積18000畝。問 題 “累退機制”有悖公平；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級財務狀況仍然惡化；稅費尾欠成為稅費改革新障礙 針對第一輪改革試點提出的問題，此次擴大試點中作了適當調整，起到了好的效果。目前依然存在的主要問題有：

　　1、稅費負擔顯現(xiàn)“累退機制”，有悖公平原則，特別是一部分種糧大戶和純農(nóng)戶因稅改反而增加負擔。比如有些省份因此出現(xiàn)新的告狀現(xiàn)象，使得部分農(nóng)民對稅費改革產(chǎn)生誤解。根據(jù)調查三縣隨機抽取的部分農(nóng)戶調查顯示：襄陽縣農(nóng)民的人均純收入最低，只有1383元，而要負擔將近400元的稅費，而同時，人均收入倍于襄陽的鄢陵縣農(nóng)民的人均稅負卻只有239元，幾乎是襄陽縣的一半。累進稅制的原則正好被顛倒了過來，成了一個“稅負倒掛”局面（見表4）。

　　2、稅改后一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的可用財力明顯減少，難以維持低水平運轉；經(jīng)濟貧困地區(qū)對配套改革的承受能力弱。如安徽省，改革后，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區(qū)也遇到類似問題（參見表5）。

　　3、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級債務數(shù)額在繼續(xù)擴大，越來越難以清償。我們典型調查的湖北襄陽縣是全國百強縣，農(nóng)民收入和全縣經(jīng)濟實力都是較好的，減負工作也卓有成效，2000年，全縣農(nóng)民負擔凈減6000萬元，但截至2000年底普查，村鎮(zhèn)兩級債務達12.5億元，如果以機構改革后的17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算（原為28個），平均每鎮(zhèn)7352萬元，平均每村200萬元。近三年，鄉(xiāng)村債務的增長驚人。安徽省1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債與當年財政總收入的比率約為0.6，1998年即達1.0以上 ；湖北襄陽縣2000年村鎮(zhèn)兩級債務（12.5億元）與當年全縣財政總收入的比率已達4倍以上；據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年全面清查的結果，鄉(xiāng)村兩級負債3259億元；而村級債務1999年比上年增長17.5％，2000年又比1999年增長11％ ；加上利息負擔重，鄉(xiāng)村債務已經(jīng)進入惡性循環(huán)。

　　4、稅費的尾欠成為稅費改革的新的障礙。部分地區(qū)為了推行新稅制，加大了工作力度清理歷史形成的尾欠，結果造成新的矛盾；也有的地方，為完成進度催繳稅費與村民發(fā)生尖銳的矛盾沖突，給稅費改革的全面推開帶來了不利影響。

　　5、水利、電力工程以及水電費等涉農(nóng)服務性收費標準提高，給農(nóng)村稅費改革造成了負面作用。

　　6、“一事一議”的規(guī)范要求與農(nóng)村的實際情況不盡吻合；同時，由于籌資籌勞數(shù)額小，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村難以舉辦公益性事業(yè)。根據(jù)“1999年襄陽縣三提五統(tǒng)分項數(shù)據(jù)表”可知，4237.74萬元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益性建設支出是剛性的，如果中央不加大轉移支付的力度，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是無法承擔的。

　　我認為，以上問題來自于兩個不同方面的原因，一是稅費改革方案存在的不足及實施過程中出現(xiàn)的新情況；二是與稅費改革相關但并不是稅費改革本身可以解決的問題，而且，這方面的問題更加復雜和難以單獨解決。比如縣鄉(xiāng)財政的困境既涉及到財政體制問題，也與縣域經(jīng)濟的發(fā)展相關；鄉(xiāng)村債務問題又與銀行或非銀行信用體系的改革密切相關，等等。因此，我們應該區(qū)別對待，并分別出臺相應的對策加以解決。相反，更不應該成為阻礙農(nóng)村稅費改革深入展開的當然理由。建 議 修改農(nóng)業(yè)稅征收辦法；幫助縣鄉(xiāng)財政擺脫困境；確立國家對農(nóng)民“多予少取”原則 要確保農(nóng)村稅費改革達到預期的目標，必須進一步完善稅費改革方案，積極推進配套改革，盡早化解農(nóng)村債務，徹底理順財政體制。重點政策建議如下：

　�。ㄒ唬┩晟贫愘M改革方案：修改農(nóng)業(yè)稅征收辦法，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　按照我們以上的研究，當前稅費改革后單一稅種的征收辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負擔，卻會造成稅負不公，導致在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負擔的同時，加重純農(nóng)戶的負擔。這將加劇本來就存在的“稅負累退”現(xiàn)象，從而不可避免地加大農(nóng)村居民內部的收入差距。從長遠來看，土地稅負過重，還會對農(nóng)村的土地市場造成不利影響，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們認為，造成這個問題最主要的原因在于農(nóng)業(yè)稅按地畝計算的征收辦法。

　　純粹按地畝征收農(nóng)業(yè)稅負，與康乾盛世以來“攤丁入畝”、“滋生人丁，永不加賦”的稅負政策相似。這種稅負政策在清代有抑制地方劣紳進行大規(guī)模土地兼并的效果，但同時也造成了人口規(guī)模膨脹、隱瞞耕地數(shù)目的普遍現(xiàn)象，歷史證明這并非是一種公平、完備的土地稅制度。

　　因此，我們建議，在進行單一稅種的前提下，對農(nóng)業(yè)稅的計算和征收辦法進行進一步完善，可考慮按照人口和土地綜合計算，例如農(nóng)業(yè)稅按“人地各半”的原則進行征收。同時，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　�。ǘ�）改革縣鄉(xiāng)財政體制：理順中央與地方關系，理順國家與農(nóng)民關系。

　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟增長結構的變化，特別是九十年代中西部地區(qū)大規(guī)�！按蚬そ�(jīng)濟”的發(fā)展，農(nóng)村基層財源和稅源結構發(fā)生了巨大變化。但是農(nóng)村的財稅體制并沒有隨之作出相應的轉變，以致各種公共開支缺少相對應的稅收來源。

　　從“九五”期間的制度環(huán)境看，1994年以來實行的分稅制也是帶來縣鄉(xiāng)財政壓力的外生性制度原因之一。2001年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例已經(jīng)從1980年的69％下降到50％，在GDP中的比重下降到15.2％，但由于城市化進程緩慢，鄉(xiāng)村人口仍然占62.34％，中西部更高；工業(yè)化積累的主要財富、稅收主要集中在城市，而農(nóng)村卻擔負著將近2/3人口的社會管理職能和公共需求。

　　現(xiàn)有的財稅體制無法保障這種“縱向的”轉移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經(jīng)濟承受能力。在目前的財稅體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支付這些支出的稅收。在這種雙重壓力之下，向農(nóng)民攤派是必然的結果。

　　在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，不得不采取向下的“收入位移”策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，制度上勢必造成作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內財政可支配收入的減少 �，F(xiàn)行的分稅制只是解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關的事權并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍很混亂，造成事權與財權的分離。結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在收入可能減少的情況下，開支項目大多數(shù)卻是剛性的，這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，農(nóng)民負擔問題進一步突出、尖銳。

　　而縣鄉(xiāng)財政擺脫不了困境，農(nóng)村稅費改革就很難推進，從根本上減輕農(nóng)民負擔的目標很難實現(xiàn)。要為下一階段全面推開農(nóng)村稅費改革創(chuàng)造條件，那么，當前最迫切需要解決的問題就是幫助縣鄉(xiāng)財政擺脫困境。

　　第一、要盡快確立國家對農(nóng)民“多予少取”的原則，建立規(guī)范的公共財政體制。

　　長期以來，國家對農(nóng)村資金取多予少，使得農(nóng)業(yè)自身的積累能力很差，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)民在國民收入的分配關系中長期處于不利地位�，F(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展到了一個新的階段，工業(yè)化積累達到了一定的水平，建議根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平特別是經(jīng)濟結構的差異，對增值稅試行地區(qū)差別政策，增加中西部地區(qū)縣級的留成比例，應確立國家對農(nóng)民“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)財政體制，建立規(guī)范的農(nóng)村公共財政體制。同時，取消和減少各種基金，減少上級財政對縣級財政財力的集中，緩解目前中西部地區(qū)多數(shù)縣鄉(xiāng)的財政困境，促進稅費改革地順利進行，促進地方經(jīng)濟的良性發(fā)展。

　　第二、要完善現(xiàn)有的財政轉移支付制度，增加農(nóng)村科技教育等公共投入。

　　有關研究表明，“九五”時期農(nóng)業(yè)科技投入的密集度出現(xiàn)逐年下降的趨勢；農(nóng)村公共衛(wèi)生體系很不健全；農(nóng)業(yè)全部高等院校的投資不及清華大學一所高校；農(nóng)村基礎教育、成人教育、職業(yè)教育以及各種培訓上中央財政則很少投資，基本上是靠農(nóng)民自費承擔。特別在廣大中西部地區(qū)，農(nóng)村基礎教育支出占地方財政支出的70％以上，由于這些地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源越來越倚重于各種農(nóng)業(yè)稅收以及向農(nóng)民直接攤派，因此，這直接加重了農(nóng)民的負擔。所以，只有加大國家財政支持力度，才能真正把農(nóng)民負擔減下來。

　　2002年中央財政預算對農(nóng)村稅費改革試點新增專項轉移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉移支付，共245.1億元。這個數(shù)字已超過所有試點地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅總額，但從財政轉移支付的目標和均衡性功能來看，用于農(nóng)村教育、科技等公共產(chǎn)品的開支仍然太少。

　　為此，從可操作角度看，特別建議加大財政轉移支付用于農(nóng)村中小學教師基本工資發(fā)放。農(nóng)村教師工資支出應該更多地由縣以上各級財政共同分攤，從而徹底切斷農(nóng)村教育與面向農(nóng)民收費的稅費體制之間的直接關聯(lián)，釜底抽薪地解決農(nóng)民負擔反彈問題。（國務院發(fā)展研究中心研究員 趙陽）