增值稅轉型試點難產(chǎn)

    宏觀經(jīng)濟的變化延宕了增值稅制改革的進程

    對于東北三省的企業(yè)來說，2004年的熱切期盼是將在部分行業(yè)中推廣增值稅轉型試點。然而，時序已到6月，轉型試點的實施細則卻仍在母腹，遲遲不肯出臺。

    試點的明確提出始于2003年10月十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。其中有言：“逐步推行增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉變，在東北地區(qū)部分行業(yè)先行試點。”

    隨即，2003年10月底，中央出臺《實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，再次重申“在東北優(yōu)先推行從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的改革”。

    2004年1月13日，國家稅務總局局長謝旭人在國務院的新聞發(fā)布會上表示，在東北老工業(yè)基地實施的增值稅轉型改革將涉及八大行業(yè)，包括裝備制造、石油化工、冶金、汽車、船舶、高新科技產(chǎn)業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)等行業(yè)。

    之后的1月29日，稅務總局向黑、吉、遼三省及大連市國稅局發(fā)出《關于開展擴大增值稅抵扣范圍企業(yè)認定工作的通知》，其中提出，“納稅人所生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于八個行業(yè)范圍的，應根據(jù)本企業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營情況如實填寫《擴大增值稅抵扣范圍企業(yè)認定表》，向當?shù)貒�家稅務局提出認定申請”。這被作為東北稅改啟動的一個標志。

    然而，接下來的幾個月里，隨著國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境等一系列因素的變化，啟動增值稅試點轉型的聲音漸弱、動作漸小。國稅總局流轉稅司經(jīng)常接到來自東北三省國稅系統(tǒng)和企業(yè)充滿渴望的詢問電話。而據(jù)財政部有關人士向記者透露，由于有很多具體問題需要研究，目前增值稅轉型試點的實施方案出臺的時間未定。

    增值稅是中國第一大稅，該項稅收收入占全部稅收收入的比重高達35%左右。這項改革從1996年即被專家學者提出論證。八年過去了，此項改革仍在文字層面徘徊，即使寫入中央文件，仍無法實現(xiàn)臨門一腳。之所以如此曲折反復，其中牽涉的問題甚多，不僅涉及國家財政能否負擔和消化實施增值稅轉型帶來的減收壓力，也牽涉現(xiàn)行分稅制體制下，中央與地方財政利益的分配；更為關鍵和基本的沖突還在于如何看待經(jīng)濟周期與稅制改革的關系。

    轉型之因

    所謂增值稅轉型，就是將中國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉為消費型增值稅。在現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅稅制下，企業(yè)所購買的固定資產(chǎn)所包含的增值稅稅金，不允許稅前扣除；而如果實行消費型增值稅，則意味著這部分稅金可以在稅前抵扣。世界上采用增值稅稅制的絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，實行的都是消費型增值稅。因為它有利于企業(yè)進行設備更新改造，因而頗受企業(yè)的歡迎。

    中國目前的生產(chǎn)型稅制，源于1994年的分稅制改革。曾經(jīng)參與“94稅制”（注：“94稅制”是稅務界的一個術語，指1994年開始實施的一套稅制）設計的中國稅務學會會長楊崇春告訴《財經(jīng)》，1993年設計稅制改革時，正處于基本建設和固定資產(chǎn)投資的膨脹期。有些專家認為，如果當時出臺消費型增值稅，必將加劇投資的膨脹。再加上改革的設計原則是不增加企業(yè)負擔，也不能減少財政收入，這樣測算下來，實行生產(chǎn)型增值稅符合當時的情況。

    然而，20世紀90年代末期，中國經(jīng)濟面臨嚴重投資不足，現(xiàn)行稅制下，生產(chǎn)型增值稅對固定資產(chǎn)不予抵扣，對設備更新改造越多，稅收負擔就越沉重。這在某種程度上已經(jīng)成為企業(yè)發(fā)展的桎梏�！安桓脑焓堑人�，改造是找死”的說法，在很多內資企業(yè)中流傳。

    但是，如果將生產(chǎn)型增值稅改成消費型增值稅，對企業(yè)的固定資產(chǎn)投資進行稅收抵扣，勢必會減少稅收。多年來，增值稅轉型推進緩慢，這是一個基本的難點。

    據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2001年全國基本建設投資14820億元，更新改造投資5924億元，共20744億元。除去建筑安裝工程等不可以進行抵扣的投資16000余億元，設備、工器具購置等投資共8383億元，按增值稅17%稅率換算，不含稅價后計算稅額為1218億元。由于種種原因，基建投資和更新改造投資中的貸款利息、保險費等某些支出，不屬于增值稅征稅范圍，因而估計可抵扣的稅款約在800億～900億元左右，可能達到1000億元。

    這就是實施增值稅全面轉型，國家財政要承擔的改革成本。也就是說，轉型后每年減收1000億元左右。

    1000億元，對于這個不小的數(shù)字，國家稅務總局提出的思路是調整稅收結構，做到有增有減。包括比如清理稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化稅制、擴大稅基。因為增值稅轉型極大地降低了資本有機構成高的能源、高新技術等產(chǎn)業(yè)的稅收負擔，減輕了此類企業(yè)對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的依存度，因此可以取消相應的稅收優(yōu)惠，納入規(guī)范的征稅軌道上來。再如外商投資企業(yè)和部分國內企業(yè)進口設備免征進口環(huán)節(jié)增值稅、外商投資企業(yè)購買國產(chǎn)設備退還增值稅政策，這些均應取消，以平衡內外資企業(yè)稅收待遇，保護稅基。

    有專家指出，增值稅轉型之后，納稅人的稅負減少，利潤會增加，企業(yè)所得稅會隨之增加，而且隨著征管力量的加強，國家稅收存在著增收因素。但這有一個“滯后期”，此外，類似調整部分消費稅、營業(yè)稅政策，在稅制結構上保持以消費型增值稅為主體的稅制結構的政策，也都難以馬上實行。

    總之，在財政支出剛性的現(xiàn)實條件下，要財政每年拿出1000多億元，照單全收增值稅轉型的成本，確乎難以實現(xiàn)，所以增值稅的改革與其他改革無異——從試點開始，從固定資產(chǎn)負擔沉重的東北試點開始。

    生不逢時

    然而，現(xiàn)實再次和盼望改革的人們開起了玩笑。

    2003年，中國的財政收入第一次突破了2萬億元，達到了21691億元（不含債務收入），比2002年增加2787億元，增長14.7%.財政連年的大幅增收，使得推進增值稅改革有了希望。

    但希望不愿駐足。從2003年的下半年開始，“投資過熱”成為媒體和研究報告的高頻詞匯。金融機構貸款加速增長，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速擴大，生產(chǎn)資料價格持續(xù)高位運行，能源原材料供應和交通運輸進一步緊張，消費物價水平較大幅度回升，部分行業(yè)投資增長過快。據(jù)有關資料統(tǒng)計， 2003年，中國固定資產(chǎn)投資5.5萬億元，比上年增長26.7%，占GDP的47.3%.固定資產(chǎn)投資一年增長1.2萬億元，是改革開放以來的最高水平。

    國家發(fā)展和改革委員會固定資產(chǎn)投資司的負責人告訴記者，由于最近固定資產(chǎn)投資增長過快，在建項目過多。從今年4月開始，發(fā)改委已經(jīng)開始采取了一系列措施清理項目，實施宏觀調控。

    始料不及的是，宏觀經(jīng)濟的這一變化延宕了稅制改革的進程。國家稅務總局的有關人士向《財經(jīng)》透露，設計增值稅轉型試點方案的時候，沒有想到宏觀經(jīng)濟會變得如此復雜，而恰當選擇推進的時機又十分重要，甚至決定改革的成敗。因為增值稅轉型具有拉動投資的效應，如果時機選擇不當，擴張了投資規(guī)模，加重投資膨脹趨勢，很容易誘發(fā)一系列風險。如銀行不良貸款比率提高、物價波動、過分投機、經(jīng)濟效益下降等。因此，對于試點推行時間的選擇應當分外慎重。

    遇到經(jīng)濟過熱，增值稅轉型應該暫緩，成為一種漸強的聲音。財政部科研所副所長蘇明認為，增值稅轉型，稅負降低，必然會刺激企業(yè)擴大投資。而現(xiàn)在宏觀調控的第一任務是防止投資過熱，所以還是要等等�！爱斎�，作為稅制改革的方向，增值稅轉型還是要改的，但還要觀察一段時間。”他補充說。

    對于宏觀經(jīng)濟是否過熱，以及經(jīng)濟過熱與稅改的關系，亦有專家提出相反的看法。社科院一位財稅專家認為，當初1994年將增值稅確定為生產(chǎn)型增值稅就不符合客觀規(guī)律的，因為對于企業(yè)購置的固定資產(chǎn)而言，征收時不抵扣就等于雙重征稅，不符合公平原則。稅收是調節(jié)經(jīng)濟的長期手段，而不是短期手段。稅收最重要的功能在于為每個經(jīng)濟主體提供公平的競爭環(huán)境，而不是為了配合經(jīng)濟周期，將經(jīng)濟拉出谷底或者熨平波峰。因此，宏觀經(jīng)濟狀況并不能成為改制緩行的理由。

    中央財經(jīng)大學公共管理學院副院長劉桓也告訴記者，稅收的作用之一是進行宏觀調控，然而稅收制度應該調節(jié)經(jīng)濟的長期增長，經(jīng)濟波動不應該左右稅制改革的方向。例如美國最近的稅改中，采用的多是微調稅率，而非改變稅制結構的方式。

    “我掏不起酒水錢”

    在經(jīng)濟膨脹期，要堅定地推進有利于投資的稅制改革，決策層需要極大的決心和勇氣。而中央與地方的利益如何協(xié)調，更是增值稅改革的難點。

    在現(xiàn)行分稅制財政體制下，增值稅是中央和地方共享稅。目前，中國增值稅收入占稅收收入總額的比重高達36%左右，局部地區(qū)會更高。地方財政（特別是不發(fā)達地區(qū)的財政）對增值稅的依賴程度很大。實施增值稅轉型，直接減小了稅基，如果增收幅度不足以抵消減收趨勢，勢必導致地方財政收入的減少。

    就此次東北試點而言，財政部部長金人慶表示，中央財政將拿出150多億元來實施這項改革。但國家稅務總局流轉稅司司長李三江告訴記者，文件中的150億元主要將用于中央財政的補助部分。而地方財政缺口如何解決，卻沒有文件規(guī)定。

    據(jù)稅務總局人士透露，曾經(jīng)有一種意見，認為地方因改革而發(fā)生的財政減收部分，由地方財政自行消化。但是地方財政對此頗有意見。在今年4月初舉行的“東北老工業(yè)基地振興的稅收政策走向分析與2004年稅制改革”高層論壇上，東北地區(qū)的一位財政官員就此形象地做了比喻：“這好比是你請我吃飯，飯菜免費，但酒水得我掏錢，實際上酒水也很貴的，我掏不起�！�

    據(jù)記者了解，就在該次會議上，國家稅務總局與東北三省的財稅系統(tǒng)就中央與地方資金如何配套的問題上有不同意見，會議氣氛一度有些緊張。據(jù)知情人士推測，中央與地方在資金問題上的分歧也是轉型實施辦法遲遲難以出臺的主要原因之一。

    在錯綜復雜的難題面前，增值稅改革的試點工作最終駐足。但正如蘇明指出的，改革仍要進行，延宕的終會再起步�？紤]到這一點，試點面對的就不僅是現(xiàn)實，還有難以預測的未來。

    正因為此，試點細則尚未出臺，就已經(jīng)有專家對它可能產(chǎn)生的效果憂心忡忡了。中國人民大學財金學院財政系主任朱青認為，如果增值稅轉型僅僅在東北三省進行試點，會存在很大的避稅空間。比如兩個關聯(lián)企業(yè)，其中一個設在遼寧，另一個設在河北，就會出現(xiàn)在遼寧的企業(yè)購買了設備，然后轉給在河北的企業(yè)使用的現(xiàn)象。大家會像到香港去買免稅化妝品一樣到東北三省去買免稅設備。東北周邊的企業(yè)最有可能通過這種方式偷漏增值稅�！皷|北這個口子將來會大得堵都堵不住�！敝烨嗾f。雖然，稅務系統(tǒng)的工作人員認為，這種行為是可以查出來的，但朱青認為，“三個省那么多企業(yè)，檢查起來要耗費大量人力物力，征管成本太高了�！�

    “改革一定要整體設計，即使分步實施也要加快節(jié)奏。否則試點的地方長時間成為享有特權的‘特區(qū)’，后患無窮。”一位不愿意透露姓名的財稅專家對《財經(jīng)》說。-增值稅東北試點范圍

    八個行業(yè)：

    裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè) 、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)。

    具體產(chǎn)品范圍：

    裝備制造業(yè)：包括機械工業(yè)（含航空、航天、船舶和兵器等制造行業(yè)）和電子工業(yè)中的投資類產(chǎn)品，包括通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、通信設備計算機及其他電子設備制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用品制造業(yè)等。

    石油化工業(yè)：包括石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學纖維制造業(yè)、橡膠制品業(yè)、塑料制品業(yè)等。

    冶金業(yè)：黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等。

    船舶制造業(yè)：包括金屬船舶制造、非金屬船舶制造、娛樂船和運動船建造及修理、船用配套設備制造、船舶修理及拆船、航標器材及其他浮動裝置制造。

    汽車制造業(yè)：包括汽車整車制造、改裝汽車制造、電車制造、汽車車身及掛車的制造、汽車零部件及配件制造、汽車修理等。

    農產(chǎn)品加工業(yè)：包括農副食品加工、食品制造、飲料制造、紡織、皮革皮毛羽毛（絨）加工、木材加工及木竹藤棕草制品、紡織服裝鞋帽制造、家具制造、造紙及紙制品、工藝品及其他制造等。

    軍品工業(yè)：指為軍隊、武警、公安系統(tǒng)生產(chǎn)產(chǎn)品的納稅人。

    高新技術產(chǎn)業(yè)：目前暫按科技部印發(fā)的《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術企業(yè)認定條件和辦法》和《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外高新技術企業(yè)認定條件和辦法》中規(guī)定的高新技術范圍，并符合其他認定條件，取得省級科委頒發(fā)的高新技術企業(yè)證書的，以及生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于《科技部、財政部、國家稅務總局關于發(fā)布〈中國高新技術產(chǎn)品目錄〉的通知》范圍的納稅人確定。（記者 李其諺 特約作者 李永杓）